【建纬观点】工程竣工未结算之承包人维权途径探讨
作者：
龙奕廷 律师
建纬成都分所律师，毕业于北京大学法学院，硕士研究生，市政二级建造师，四川省法学会会员，成都市律协劳动与社会保障专业委员会委员，钦州、遂宁仲裁委仲裁员。执业前曾供职于央企、司法审判机关十余年，有丰富的司法实践和大型企业管理工作经验，曾参与最高人民法院《未成年人前科免除报告义务和未成年人犯罪记录封存》的课题调研、国家市场监督管理总局《统一商事登记立法》研究课题调研、四川省住建厅关于开展《四川省建筑管理条例》修订立法调研。
摘要：在建设工程施工管理中，相较于工程质量、工期、安全等纠纷而言,最易出现、最难化解的当数工程结算纠纷。实务中，大量工程款结算纠纷旷日持久，直接影响总分包人之间的工程价款结算、承包人与材料设备供应商的价款结算、承包人与建筑工人的工资结算等，俨然已成为制约建筑行业发展、引发社会矛盾的一大诱因。妥善解决工程价款结算纠纷，不仅能化解建设工程参与各方当事人的经济纠纷，还对社会稳定、促进行业发展都具有重大现实意义。鉴于此，本文从承包人视角探讨在建设工程相关法律法规的保障下，提出妥善解决工程竣工价款结算纠纷的法律对策，禆益于施工企业。
关键词：工程竣工 未结算 维权
近日，笔者在代理一起工程竣工验收交付后长达八年时间未办理竣工结算的施工企业清收工程欠款纠纷案件中，常听他们说“承揽工程难，工程款结算更难。施工时满地血汗流，催款时一把辛酸泪！”一个建设项目从竣工交付使用后，在三年、五年时间里建设单位不办结算的司空见惯，八年、十年不办结算的常有，结清工程款更是遥遥无期，发承包人为此对簿公堂的也比比皆是。工程竣工久拖不结算已成为行业普遍问题，严重制约了建筑行业的生存发展。如何解决可能出现的工程竣工结算纠纷，不仅能化解建设工程参与各方当事人间的经济纠葛而且对社会稳定、促进行业发展都具有重大现实意义。
随着我国系列“普法”活动的开展，施工企业越来越意识到一项建设工程的顺利竣工结算，需要有一个专业的法律团队专门负责法律事务。一项建设工程在竣工结算阶段，发承包人之间会不可避免地发生纠纷，站在承包人角度上看，解决工程价款结算纠纷的最有力武器就是法律赋予承包人的各项权利。本文试着从承包人视角探讨在建设工程相关法律法规的保障下，提出妥善解决工程价款结算纠纷的法律对策，期以禆益于施工企业。
工程价款结算是发承包双方根据国家有关法律、法规规定和合同约定，对合同工程实施中、终止时、已完工后的工程项目进行的合同价款计算、调整和确认，包括工程预付款结算、工程进度款结算、工程竣工价款结算以及工程最终结清等活动。[1]本文仅就工程竣工价款结算活动中，发承包人极易发生的纠纷进行探讨。
工程竣工价款结算是指在工程项目完工并经竣工验收合格后，发承包人按照施工合同约定的合同价款、合同价款调整内容以及索赔事项，对所完成的工程项目办理合同价款的计算、调整和确认，进行工程竣工结算。[2]工程竣工结算文件一经发承包双方签字确认，即应当作为工程结算的依据，并最终确定工程实际造价。未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算文件委托工程造价咨询企业重复审核，发包人应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款。
工程竣工结算难问题已受到国务院、最高人民法院的高度关注，自2001年起，国家从中央层面针对这一问题先后制定多部司法解释、法规规章，力图从法律制度上完善工程竣工结算方式、期限、程序等，规制有关各方恣意拖延竣工结算的行为，把滥用合同权利关进制度的笼子里，及时进行工程竣工结算与支付。
01、我国法律关于工程竣工结算的相关规定建筑行业最重要的基本法律是《建筑法》《招标投标法》《民法典》。其中《建筑法》《民法典》两部法律分别从不同角度、层面对工程价款形成及支付作出规制，但均未就工程竣工结算作出相应规定。
《建筑法》是专门适用于建设工程及建筑行业的特别法，属于经济法范畴，重点在于规范市场秩序、资格准入，强调国家、社会公共利益、质量、安全等，仅在第十八条对工程造价形成及拨付作出原则性规定[3]，且颁行及修正年代已久，内容滞后，不能适应日趋复杂多变的新业态、新技术、新工艺、新设备和新材料工程价款结算的新要求。
《民法典》用二十一个条文专章对建设工程合同作出规定，但是没有一个条文对工程竣工价款结算作出规制，仅在第七百九十九条、八百零七条对工程价款支付作出一般性规定，[4]忽略了在工程施工管理中，相较于质量、工期、安全等纠纷而言,最易出现、最难化解的竣工结算纠纷是最迫切需要切实可行的法律制度予以规范的问题。
《建筑法》《民法典》两部法律均未就工程竣工结算问题作出相应规定，造成实务中“无法可依”，建设工程参与各方只能依据部门规章进行竣工结算；发生结算纠纷后，人民法院只能依据司法解释进行审判的尴尬境地。
最高人民法院关于工程竣工结算问题先后在三部司法解释里从责任界定、可操作性方面作出规定，更能满足工程价款结算系统化、精细化、科学化要求，有助于解决工程价款结算中的实务问题。
1、2005年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》在第十六、二十、二十一、二十二条[5]针对工程竣工价款结算分别从“计价标准和方法、发包人逾期不予答复的后果、‘黑白合同’内容不一致的结算依据、约定合同固定价不予鉴定”四个方面作出相应规定。
2、2019年2月1日起施行的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》在第九、十、十一、十二条[6]从“招标文件、投标文件、中标通知书应作为结算工程价款的依据、不属于必须招标的工程招标后签订‘黑白合同’的工程价款结算款依据、数份建设工程施工合同均无效但质量合格的工程结算价款的依据、诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议的不予鉴定”四个方面增加新规定。
3、2021年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》糅合了前两部司法解释关于工程价款结算的规定，分别在第十九、二十一、二十二、二十三、二十四、二十八、二十九条[7]作出了比较科学、系统的细化规定。
4、此外，最高人民法院就工程价款结算问题还制定了《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的答复意见》《关于如何理解和适用最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释第二十条的复函》《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》，分别就“工程结算价款与审计部门、财政评审中心出具的工程结算价款不一致如何认定、承包人提交的竣工结算文件不能简单推定发包人视为认可的条件”等问题作出规定。
作为建筑行业行政主管机关的国家住建部门为规范市场参与各方主体行为，为解决工程竣工结算难问题，制定出台了大量部门规章、规范性文件加以规制和引导，大部分工程竣工结算纠纷得到了及时有效的化解。
1．建设部于2001年12月1日制定施行的《建筑工程发包与承包计价管理办法》（建设部令第107号）（以下简称107号文）在第十六条从“竣工结算文件承包人提交期限、发包人答复期限、两个‘异议’的处理程序、竣工结算文件的法律性质”等五个方面规定了应在工程验收合格后进行竣工结算。
2014年2月1日，住建部修订施行的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（住建部令第16号）（以下简称16号文）分别在第十八、十九条规定工程完工后，进行竣工结算的程序。其亮点在于：一是不再硬性要求整个工程项目竣工验收合格后才能进行竣工结算，将工程款结算安排在分部分项工程、单位工程完工后即可进行，延长了竣工结算期限，缩短了工程价款支付时限；二是区分国有资金、非国有资金投资建筑工程的发包人不同的答复处理程序；三是新增加规定“未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算文件委托工程造价咨询企业重复审核。发包方应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款”，[8]明确了发包人支付工程竣工结算价款的数额及支付时限。
2021年12月3日，住建部发布《建筑工程施工发包与承包计价管理办法（修订征求意见稿）》（建司局函标［2021］153号），除将第十八、十九条修订为二十、二十一条外，条文内容未作修订，[9]保持了办法关于工程竣工结算规定的连续性、统一性。
2．财政部、建设部于2004年10月20日联合制定施行的《建设工程价款结算暂行办法》（财建［2004］369号）（以下简称369号文）分别从工程竣工结算方式、竣工结算编审、竣工结算审查期限、工程竣工价款结算、不办理工程竣工结算后果等方面加以规定，特别是针对不办理工程竣工结算后果的相关规定，犹如悬在建设单位头上的一把利剑，使其不得不及时办理工程竣工结算。[10]
3．建设部、国家质量监督总局于2003年7月1日联合制定施行《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2003）》，2008年12月1日建设部修订施行《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2008）》，2013年7月1日，住建部、国家质量监督总局再次联合修订施行现行有效的《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》。[11]建设工程采用工程量清单计价是目前国际上通用的一种工程计价模式，前述我国16号、369号文件中规定的工程计价也均执行工程量清单计价模式。2003年以前，我国采用的是定额计价模式，该模式具有法的强制性，发承包双方共用一本定额和费用标准作为唯一且固定的依据编制工程招标控制价和投标报价，一旦定额价与市场价脱节就影响计价的准确性，因不得擅自更改预算定额，竣工结算很难进行价款调整，极易发生结算纠纷。工程量清单计价模式最大的特点是更加符合市场的真实价格水平，涉及的人、材、机等费用可根据调价系数予以调整，能尽量避免发生结算纠纷。
4．住建部于2020年7月24日出台的《工程造价改革工作方案》（建办［2020］38号）文件中指出，为进一步规范建筑市场秩序，探索工程造价纠纷的多元化解决途径和方法，应“加强工程施工合同履约和价款支付监管，引导发承包双方严格按照合同约定开展工程款支付和结算，全面推行施工过程价款结算和支付”。[12]
5．建设部、国家工商总局于1991年3月31日在部分借鉴FIDIC国际施工合同范本的基础上联合发布推行《建设工程施工合同(示范文本)》(GF--1991--0201)（以下简称91版示范文本）。91版示范文本在第二十八条中分三款规定了工程竣工结算应当在竣工验收后进行，[13]相关规定比较粗糙，漏洞较多，操作性较差。为此，建设部、国家工商总局对91版示范文本内容和结构进行了大幅度修订，突出了国际性、系统性和科学性等特点，于1999年12月24日联合发布推行《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—1999—0201）（以下简称99版示范文本）。99版示范文本最大的亮点是完全借鉴了FIDIC的经验，总体结构与之相一致，在通用条款第三十三条中分六款对工程竣工结算作了详细规定，[14]如对承包人提交竣工结算文件、交付工程，发包人进行核实、支付价款均提出了明确的时限要求；对违反时限的法律后果、争议处理方式也作出了明确规定，极大增强了示范文本的实用操作性。
此后又对99版示范文本进行了修订，制定了《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）（以下简称13版示范文本），13版示范文本延续了99版示范文本关于工程竣工结算的规定，仅作了条款序号修订。[15]2017年10月1日，建设部、国家工商总局在对13版示范文本进行修订后联合发布推行《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）（以下简称17版示范文本），17版示范文本仅对有关工程竣工结算的规定作了文字调整，实质内容未作修订。[16]实务中，虽然99版、13版示范文本已废止，但仍然大量适用于工程施工活动中。故在发生竣工结算纠纷后，应首先查明施工合同适用的是何种版本的示范文本，然后才能按图索骥、有的放矢去化解工程竣工结算纠纷。
众所周知，当前的建筑市场竞争异常激烈，为了能顺利承接工程，大量施工企业特别是中小民营施工企业不得不牺牲一定利益，迫不得已接受发包人提出的不平等条件，例如签订“黑白合同”、垫资施工、放弃工程价款优先受偿权等。实践中，多数施工企业一般会先接受降价、让利等不平等条件，后又在结算时想方设法要求调增合同价款，这必然就造成工程价款结算纠纷大量增加。由于发承包人对结算价款存在较大差异，发包人顺势就一而再、再而三地拖延审核竣工结算文件，迟迟不签发支付证书，造成承包人工程款无法及时回笼，直接影响到总分包人之间的工程价款结算、承包人与材料设备供应商的价款结算、承包人与建筑工人的工资结算等，形成工程价款结算连锁纠纷，俨然已经成为制约建筑行业发展、引发社会矛盾的一大诱因。
笔者通过走访调研施工企业，对搜集的反馈信息整理后，归纳出引发工程竣工价款结算纠纷的原因主要有以下四个方面：
第一，建筑市场向来“僧多粥少”，处于买方市场地位的部分建设单位故意压低工程造价，迫使施工企业不得不接受“霸王”条款。然后施工企业在办结算时高估冒算，同一工程的结算价差异巨大，引起大量工程款结算纠纷；
第二，建筑市场秩序混乱，“三边”工程层出不穷，在未取得建设审批手续、设计图纸还没有完成的情况下，工程就已开工建设，造成施工合同价款约定不明，工程竣工结算时必然会发生纠纷；
第三，实务中，拖延结算、推诿拒付工程价款的发包人绝大数系在市场资源配置中起着主导地位的相关参与方。由于这些市场参与主体掌握着建筑市场大量资源，左右着建筑市场运行规则，甚至决定着施工企业的“生死”，造成未办结算、被拖欠工程款的施工企业不敢“打官司”，已诉讼的执行也难，再加上行政干预及地方保护主义等因素，更加加剧了工程结算纠纷频繁发生；
第四，部分建设单位法律意识淡薄弱，信用意识极差，以“凭本事欠的钱凭什么要给”为由，以“成功”对抗人民法院强制执行为荣，对施工企业按约提交的竣工结算文件不以为然，甚至“躲猫猫”、玩“消失”，以各种理由拖延迟滞工程竣工结算。
实务中，相较于工程质量、工期、安全等纠纷而言,最易出现、最难化解的当数工程竣工结算纠纷，大量工程竣工结算纠纷旷日持久，特别是工程价款与审计价款不一致、政府机关作为涉诉主体的，让许多人民法院都因受到诸多干扰而束手无策，难以下判。
笔者检索了近五年来，人民法院审判的工程竣工价款结算纠纷案件的总数有78件，如下图所示：
其中，全国各级法院审判的案件数量如下图所示：
笔者对这78件因工程竣工价款结算发生纠纷而诉讼至人民法院的案件进行了研究分析，归纳出工程竣工结算纠纷有以下四种类型：
1．工程竣工验收交付后未办结算的纠纷，如湖北省咸宁市中院在(2019)鄂12民终1050号案件中认为，本案系因履行建设工程施工合同而引发的工程价款结算纠纷，南楚公司于2010年11月完成并将本案所涉工程交付新达公司营运，新达公司未与南楚公司及时结算工程价款，引发本案纠纷，应当承担主要责任，南楚公司亦有一定责任。因此，对南楚公司上诉提出的不负担鉴定费的请求不予支持，新达公司和南楚公司的上诉请求均不能成立，应予驳回。
2．工程变更后的工程竣工价款结算纠纷，如最高法院在(2020)最高法民终750号建设工程施工合同结算纠纷一案中认为，如何认定双方在结算过程中形成的各种结算文件及确定涉案工程总价款？本案为工程价款结算纠纷，结算标准的采用应兼顾双方签订的一系列结算文件及利民公司关于涉案工程的鉴定结论，对于双方在结算文件中签字无冲突的部分，以签字的结算文件为结算依据，对于存在签字冲突的部分，应以利民公司的鉴定结论为依据；
3．因违约索赔而产生的工程竣工结算纠纷，如安徽省宣城市宣州区法院在(2019)皖1802民初5553号案件中认为，根据2017年5月10日的工程联系单，原告于2016年7月10日接到开工令后即组织机械设备和工程技术人员、施工队伍进入施工现场进行测量放线等技术性工作，故其所附损失清单所列项目具有一定的客观性，而被告也在前述工程联系单的建设方意见处签署“窝工属实，同意给予补偿，按合同执行”的意见。据此，根据法律规定和案涉施工合同的约定，被告均应承担相应的违约责任。
4．合同被确认为无效时的工程竣工价款结算纠纷，如浙江省高院在(2019)浙民终221号案件中认为，金格公司与中建公司“未招先定”违反招投法禁止性规定，应为无效；备案合同明确约定不作实际履行的合同，仅出于办理建设手续、备案等所需，属于虚假的民事行为，备案合同也应认定为无效。涉案工程于2016年1月12日取得竣工验收备案，中建公司在2016年7月1日提交完成结算资料，依据本案合同通用条款第33条约定主张本案工程价款应当按照其提交的结算书进行认定，因该合同应当认定无效，故该合同通用条款第33条[17]亦无效，对双方当事人没有法律约束力，不能认定在中建公司提交了结算资料后金格公司以默认的方式认可中建公司的结算报告。
工程价款结算纠纷已成为制约建筑行业发展，引发社会矛盾的一大诱因，妥善解决工程价款结算纠纷，不仅能化解建设工程参与各方当事人的经济纠纷，还对社会稳定、促进行业发展都具有重大现实意义。《建筑法》《民法典》虽然未对工程竣工结算作出具体规定，但我国相关司法解释、行政法规、规章、规范性文件及示范文本对此均已作出了详细、实用、可操作的规定，实质上在广义法律制度层面已作了相应规制。但是为什么这些规定没有达到立法预期，没有得到落实执行，成为了纸面上的规定呢？
笔者认为，追根溯源是前文所述的工程竣工结算难问题成因的前三个方面的原因一直未得到有效根治所造成的。在目前的营商环境下，单凭建筑行业企业的一己之力是无法从根本上扭转这一困局的，只能在现行法律框架下顺势而为，充分用足用够用好于己有利的法律法规规定，在法律专业人员的帮助下，加强合同管理，在施工中及时收集保存证据，为可能发生的竣工结算纠纷提前做好应对良策，以备不时之需。
根据人民法院在审判实践中所体现的裁判思路，笔者分别按前文所归纳的四类工程竣工价款结算纠纷，试着从承包人的视角探讨在建设工程相关法律法规赋予的权利保障下，提出妥善解决工程价款结算纠纷的法律对策，期以禆益于施工企业。
实务中有观点认为，工程竣工验收合格交付后但未办结算的，承包人不可以提起诉讼。理由是未办结算的工程价款数额尚不确定，没有具体的诉讼请求，不符合人民法院民事案件立案受理必须同时符合“四个条件”的规定，即使起诉也会被人民法院裁定不予受理；已经受理的，也会被驳回起诉。笔者认为，该观点错误理解了《民法典》第七百九十九条第一款“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程”的规定。依据法条规定，只要工程竣工验收合格，发包人就负有支付工程款的义务，并未规定必须办理竣工结算，明确最终结算数额后，发包人才负有付款义务。发包人拒不办理结算的，承包人可以依法提起诉讼，在人民法院的主持下进行竣工价款结算。
需要提醒的是，承包人在此类情形中的诉讼时效并不是自发包人接收建设工程之日起计算，而是自验收合格之日起计算。还需注意的是，发包人在验收使用工程后，在三年、五年时间里不办结算的司空见惯，八年、十年不办结算的也常有。承包人一定要严格合同管理，避免诉讼时效超过法定期间，丧失程序胜诉权，失去司法保护。
实践中，此类结算纠纷还分为未验收未实际投入使用未办结算和未验收但实际投入使用未办结算两种情形，下文分别论述之。
（1）工程竣工未验收未实际投入使用未办结算
工程竣工未验收未实际投入使用未办结算主要是指工程完工后，建设单位多以工程存在质量问题拒不验收也不接收建设工程。此类情形下，若发包人已收到承包人提交的竣工验收请求报告后明确表示拒不验收的，则应当视为工程已完成竣工验收，承包人的验收义务已经履行完毕。依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《建工司法解释（一）》）第九条“当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，人民法院应当分别按照以下情形予以认定：（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期”的规定，发包人拖延甚至拒绝验收的，就以承包人提交验收报告之日为竣工验收日，视为建设工程已验收合格。对于发包人提出的工程质量问题，属另一法律问题，其可以在案件中提起反诉或另诉解决，无论如何都不能以此阻却承包人行使诉权。
当然，建设工程未交付未结算的事实是存在的，承包人的诉权应如何行使？诉讼时效从何时起算？笔者认为，在发包人拒不验收的建设工程已依法视为验收合格后，又因建设工程未交付，则可依据《建工司法解释（一）》第二十七条“……当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间。（三）建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日”的规定，承包人无须与发包人办理竣工结算，可迳行提起诉讼。也就是说，在此情形下，承包人的诉讼时效并不是从视为建设工程已经验收合格之日起计算。理由在于发承包人未对工程造价进行竣工结算，不能最终确定工程竣工结算价款，也未明确支付期限。依据《民法典》第五百一十一条“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第五百一十条的规定仍不能确定的，适用下列规定：（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时请求履行，但应当给对方必要的准备时间”的规定，承包人此时并不知道或者应当知道其权利受到侵害，也就不存在诉讼时效起算的问题，故承包人可以随时要求发包人履行工程款支付义务。
此处需要注意的是，若承包人已要求发包人支付工程款并发出催款函等文件，尔后因事务繁忙或疏于证据管理，自发函之日起三年内未再催收且超过三年后才发现该笔工程款未清收，诉讼时效也没有发生中断、中止情形的，那么该笔工程欠款的诉讼时效因已超过法定期间而失去司法保护效力。此种遗憾之事特别容易发生在发包人暂无支付能力，承包人误以为诉讼价值不大的情形下。限于文章内容篇幅原因，该情形的应对策略笔者拟另行撰文论述。
（2）工程竣工未验收但实际投入使用未办结算
相对于工程竣工未验收未实际投入使用未办结算而言，工程竣工未验收但实际投入使用未办结算情形的法律对策就比较简单易行，承包人可依据《建工司法解释（一）》第二十七条“……当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：（一）建设工程已实际交付的，为交付之日”的规定，毋需与发包人办理竣工结算手续，可直接要求发包人履行工程款支付义务，若发包人拖延拒付工程款的，承包人可自建设工程交付之日起三年内起诉维权。依据《建工司法解释（一）》第十四条“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任”的规定，承包人只在建设工程的合理使用寿命期内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。
02工程变更后的工程竣工价款结算纠纷
工程变更后的工程竣工价款结算问题之所以发展成为矛盾纠纷，多数原因是施工企业不重视合同证据管理造成的。就此类纠纷而言，只要施工企业在合同管理中行使好一项核心权利就将不再面临竣工结算难题，即使发生纠纷也容易解决。这项核心权利就是法律赋予承包人享有的现场签证权。
一项建设工程在施工过程中发生工作内容、数量、质量要求、施工工艺、条件、顺序等工程变更导致的“量变”而引起的“价变”，将直接影响工期进度、费用效益，就牵扯到合同价款增减，发承包人对增减金额存在的差异就会导致发生竣工结算纠纷。此时，各方所掌握的相关证据就成为“胜王败寇”的关键力量。在施工中，除了设计变更有设计图纸佐证外，其他变更绝大多数都是发包人下达的口头指令，没有书面变更指令可作为证据保存。因此，不论变更前、实施中或实施后，施工企业都应当就变更事项“勤签证”。特别是经济类的签证还应当同时办理技术类签证，及时取得技术事项的书面认可，避免与发包人因设计变更、施工方案、工艺等技术问题发生纠纷，[18]影响竣工结算。
办理完签证，工程验收合格后，施工企业即可根据合同约定期限，在不同阶段要求发包人支付签证款项。因为工程签证的法律定义是发承包人在施工过程中就发生的设计图纸、施工方案、预算项目或工程量不相符，需要调整工程造价或顺延工期、赔偿损失等所达成的意思表示一致的补充协议，[19]能够直接确定发包人应当支付的工程价款，属于原始直接证据，不需要其他证据加以佐证。
对于因违约索赔而产生的工程竣工结算纠纷，施工企业可以采取先易后难、分两步走的策略予以解决。第一步要求发包人支付工程竣工结算价款，第二步要求发包人支付索赔款项及违约金。
此类纠纷的第一步比较容易操作，施工企业的造价工程师可按合同约定期限，编制竣工结算文件报监理人审核后报建设单位审批，整个竣工价款的组成内容可以说是“小葱拌豆腐”，一清二白，一般不易发生歧义争执。
但是施工企业实施第二步策略时，如果没有法律专业人员指导，就会走得步履蹒跚、异常艰难，常常会似懂非懂而不得要领，耗时费力。这是因为施工企业要求发包人支付索赔款项及违约金一定会涉及到索赔证据的组织管理工作，这项工作仅依靠造价工程师或资料员是无法独立完成的，必须在法律顾问的指导下才能编制完成；而且施工企业在每一项索赔事件发生后，都必须在合同约定的期限内发出索赔意向通知，才能避免逾期丧失索赔权利。此外，施工企业还要注意证据收集，并按索赔类型对发包人发出的变更指令、会议纪要、往来信件、信函、通知、答复、工作日志、备忘录、有关施工部位的照片及录像等证据资料进行分类存档管理，保证发生纠纷后能精准及时提供。以上证据管理工作对证据管理人员的专业素养、时限意识的要求特别高，没有经过法律专业训练的造价工程师或项目资料员是难以胜任的。
04合同无效时的工程竣工价款结算纠纷
此类纠纷的严谨说法应当是建设工程合同被人民法院确认为无效的情形下，质量合格的工程如何计算折价补偿款？依据《建工司法解释（一）》第二十四条“当事人就同一建设工程订立的数份建设工程施工合同均无效，但建设工程质量合格，一方当事人请求参照实际履行的合同关于工程价款的约定折价补偿承包人的，人民法院应予支持”的规定，工程施工合同无效，实际施工人清收“工程款”，必须保证工程质量合格，此系实际施工人请求支付“工程款”的实质前提条件；否则，实际施工人无请求权基础事实。
这里的折价补偿，有观点认为仅包含人、材、机三项直接费用，不包括管、利、规、税。理由是折价的“价”是指建设工程建造成本即直接费，不包括间接费、利润和税金。笔者认为，该观点有失公允，对实际施工人不公平，严重违背了商事行为应等价有偿的原则，系错误理解适用法律。
首先，《建工司法解释（一）》第二十四条明确规定“参照实际履行的合同关于工程价款的约定折价补偿”，而合同关于工程价款的金额系按建安工程费用的七大构成要素人、材、机、管、利、规、税组成的，在合同被人民法院确认无效且可参照该约定折价补偿的，即应按建安工程费用的全部构成要素进行折价；
其次，建设工程的“价”是其整体价值，当然应当包括直接费、间接费、税金及利润等各种实际发生的价款，而并非仅指人、材、机三项直接费；
最后，如果合同无效后承包人只能折价补偿直接费，则承包人投入到建设工程中的间接费、利润及税金就将被发包人获取。发包人依据无效合同不但少支付了间接费还获得了施工利润，而且造成国家少征收税款，不仅对施工企业不公平，还损害了国家利益。
[1] 《建设工程计价》[M]，中国计划出版社，2021年6月第2版，第256页。
[2] 参见《建设工程价款结算暂行办法》（财建［2004］369号）第14条规定。
[3] 参见《中华人民共和国建筑法》第18条规定。
[4] 参见《中华人民共和国民法典》第799、807条规定。
[5] 参见《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第16、20、21、22条规定。
[6] 参见《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》第9、10、11、12条规定。
[7] 参见《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第19、21、22、23、24、28、29条规定。
[8] 参见《建筑工程发包与承包计价管理办法》（建设部令第107号）第18条、第19条规定。
[9] 参见《建筑工程施工发包与承包计价管理办法（修订征求意见稿）》（建司局函标［2021153号）第20条、第21条规定。
[10] 参见《建设工程价款结算暂行办法》（财建［2004］369号）第14、16、17、21条规定。
[11] 参见《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》第11.3、11.4条规定。
[12] 参见《工程造价改革工作方案》（建办［2020］38号）第2条第5项规定。
[13] 参见《建设工程施工合同(示范文本)》(GF--1991--0201)第28条规定。
[14] 参见《建设工程施工合同(示范文本)》(GF--1999--0201)第33条规定。
[15] 参见《建设工程施工合同(示范文本)》(GF--2013--0201)第14条规定。
[16] 参见《建设工程施工合同(示范文本)》(GF--2017--0201)第14条规定。
[17] 参见《中国建筑一局（集团）有限公司、嘉兴金格置业有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书》(2019)浙民终221号，《台升悦园施工总承包合同》第33条约定：承包人自本工程竣工验收合格之日起30天内，必须向发包人提供本工程完整的结算资料和工程结算书一式三份，并提供结算书的电子文档一份。发包人应当在收到承包人提交完整的竣工结算书和竣工结算资料之日起60日内完成审核初稿，并提出初步审查意见。发包人收到竣工结算书及完整的竣工结算资料后，在合同文件约定的期限内未对结算报告及资料提出初步审核意见，承包人应向发包人发出催告函，发包人收到催告函之日起14日内仍不提出初步审核意见且无正当理由要求延迟的，视同发包人已认可承包人提出的结算金额。
[18] 朱树英，《建设工程签证和索赔的法律规制与操作实务》，2022年5月。
[19] 同注释18.
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作者 | 龙奕廷
编辑 | 建纬品牌部
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