【建纬观点】财政部《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》有利于充分调动社会资本投资的积极性

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       中央财经工作委员会第十一次会议强调：“要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，加大财政投入，更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求。要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营”。PPP是拓宽长期资金筹集渠道，保障国家重大基础设施建设运营的一种重要模式，“规范发展、阳光运行”是引导社会资本参与市政设施投资运营PPP项目的重要保证，而引导社会资本参与市政设施投资运营是PPP项目“规范发展、阳光运行”的根本目的。

       最近出台的财政部《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（以下简称通知）聚焦我国政府和社会合作（PPP）的突出短板，并适度超前规范布局，从制度层面保证了引导社会资本参与市政基础设施PPP项目投资运营的手段和目的的实现。

       首先是从程序上保证了PPP项目的质量，社会资本不必顾虑因PPP项目前期论证不足而导致的PPP项目不能及时落地的问题。

       《通知》规定了要充分做好项目的前期工作，严把PPP项目关。强调属于服务公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运行内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营收益的项目，有效的保证了项目的质量。

       另外，强调要依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，对于项目及时落地、顺利实施创造了条件。过去很多项目在前期规划、用地、环评等手续缺失。导致项目招标后无法开工建设、无法融资、无法办理建设许可、质量监督等后期手续，甚至影响后期竣工验收、影响进入项目运营、影响项目绩效考核和付费。

       这些问题都影响了社会资本的权益，挫伤了社会资本投资的积极性。《通知》规定PPP项目前期要依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，解除了社会资本的后顾之忧。有利于项目的及时落地和顺利实施。从而从根本上保护了社会资本方的合法权益。

       其次是保证了地方政府PPP项目的财政支付能力，社会资本不必再担心政府无力支付PPP政府付费和可行性缺口补助。

       过去有的地方政府为上新的PPP项目，不规范进行财承能力论证。如采用“借用”未收益地区财政承受能力空间等方式，规避10%红线的约束。脱离实际通过“报小建大“等方式规避财承论证约束。不科学地预测一般公共预算支出和增长率来规避红线约束等。这些财承能力论证的不规范行为，导致财承能力论证的结果与政府实际支付能力不匹配，导致项目运营期政府无力承担财政支付责任，严重影响社会资本的正当权益，影响社会资本投资PPP的积极性。

       《通知》重申地方政府要规范开展财政承受能力论证，压实市县财政部门财承能力论证责任。严守每一年度PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出的10%的红线，PPP项目支出责任超过5%的地区不得新上政府付费PPP项目。强调严禁通过“借用”未收益地区财政承受能力空间等方式，规避10%红线的约束。审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离实际通过“报小建大“等方式规避财承论证约束。

       政府隐性债务不仅容易引发债务危机，也是影响地方政府财政支付能力的重要问题。如果在PPP项目中存在“政府方向社会资本回购资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方资本金损失、承担项目融资偿还责任以及其他明股实债方式融资担保等兜底条款”，就会构成政府隐性债务。这些行为是国家严格禁止的行为，对社会资本是空头支票，没有任何法律的保障。《通知》重申了对上述构成隐性债务的禁止规定。同时，对实务中出现的通过签订“抽屉协议、阴阳合同”的新的形式予以严格禁止。

       《通知》还规定了进一步规范PPP项目预算管理措施。过去，有的地方没有把应当列入PPP预算的”PPP股权投资“、”运营补贴“等财政支出责任列入财承和预算。本《通知》明确规定按照PPP合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额分成、社会资本违约赔偿等收入依法全面纳入预算管理。从而，保证了社会资本的付费预算保证，也进一步夯实了PPP项目的政府支出责任。

       上述规定，充分保证了地方政府PPP项目的支付能力，保证了社会资本能够按约获得政府付费和可行性缺口补助。

       第三是强化了地方政府PPP履约管理，社会资本不必担心政府不履行出资义务、不付费的问题。

       地方政府以各种借口拖延或拒付政府付费和缺口性补助是严重影响PPP社会资本投资积极性的另一重大问题。特别是最近几年由于严重自然灾害和疫情的冲击，地方政府的支付能力受到严重冲击。地方政府就以各种借口、各种方式违背合同约定抽回、挪用政府出资。以拖延验收时间、延迟绩效考核等方式拖欠政府付费。严重影响了社会资本资金周转，从根本上影响社会资本的合法权益，从而影响社会资本方投资的积极性。

       《通知》规定了地方政府要带头诚信履约，维护营商环境，不得以拖延验收时间、延迟绩效考核等方式拖欠政府付费。应当按时足额缴纳项目资本金，不得以任何方式抽回、挪用。从制度层面解决了社会资本的后顾之忧，从根本上维护了社会资本的合法权益，调动了社会资本投资的积极性。

       第四是创造公平的PPP市场竞争环境，调动了社会资本投资PPP项目的积极性。

       最近几年出现的PPP市场的一个严重的影响市场公平竞争的问题是地方国企甚至地方政府平台作为本级政府PPP社会资本方参与PPP项目。在此情形下，PPP在地方政府和政府平台之间进行内循环，形成了严重的政府隐性债务隐患，而且正常的社会资本方投资PPP项目的空间受到严重挤压。《规定》直接禁止地市级、县级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）不得作为本级PPP项目的社会资本方。在项目执行库管理中要对社会资本方条件进行复核。上述措施为社会资本方投资PPP项目创造了良好的市场竞争环境。有利于吸引社会资本投资PPP项目。

       第五是强化了PPP项目的“阳光运行“，使PPP项目的运作置于社会监督之下，有利于维护社会资本的合法权益。

       PPP项目涉及重大公共利益，应当及时地将项目实施运行信息进行公开。PPP项目的信息公开有利于社会资本获得PPP项目投资信息，有利于监督政府的不规范行为，有利于督促地方政府守约、履约，从而维护社会资本方的合法权益。

       笔者认为，中央第十一次财经委员会习总书记对我国的PPP工作的重要指示对我国PPP事业的发展具有里程碑的意义。而财政部《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》充分贯彻落实习总书记的重要指示，有效调动了社会资本投资PPP的积极性，为推动我国PPP事业的行稳致远发展迈开了坚实的一步。

李贵修

建纬（郑州）律师事务所副主任

财政部PPP法律专家，中国商业法研究会理事，中央财经大学政信研究院（PPP）中心副主任，红旗渠廉政教育学院客座教授，河南省律师协会财政税收法律专业委员会副主任，郑州仲裁委员会专家咨询委员会专家委员、政府和社会资本合作仲裁院副院长、仲裁员。

李律师在建设工程房地产法律服务领域、PPP、地方政府债务管理、地方政府投融资等方面具有多项重要的理论成果和丰富的实践经验。著有《金融风险防范PPP法律难点解析》一书，参编中国PPP蓝皮书《中国PPP行业发展报告（2018-2019）》、《中国PPP行业发展报告（2020）》、《政府和社会资本合作（PPP）术语手册》等著作。

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作者 | 李贵修

编辑 | 建纬品牌部