本文作者：

       汪丽清  上海市建纬（大连）律师事务所主任。

       社会职务：第十届全国律协仲裁与律师调解专委会委员、辽宁省法学会建筑法研究会副会长、大连市第十七届人大代表、大连市委市政府法律顾问等。

       荣誉称号：获得司法部党员律师标兵、辽宁省优秀律师、大连市优秀律师等。

       专业领域：政府法律顾问与行政诉讼、房地产与建设工程、国有企业与公司法、企业破产重整清算等。

       李海清  辽宁竞业律师事务所兼职律师，大连开放大学教授。

 摘 要 

       土地是不可再生资源，在我国供给侧结构性改革的背景下，“僵尸企业”的闲置、低效工业用地难以发挥作为生产资料应有的作用，而闲置的低效工业用地处置难，又阻碍了“僵尸企业”的出清。因此需要运用破产法律思维，创新“僵尸企业”闲置、低效工业用地的出清措施，加速解决闲置、低效工业用地浪费问题，以保障土地资产的保值、增值，促进我国经济发展。

  关键词：  僵尸企业；闲置低效土地；破产法

       一、问题的提出

      “僵尸企业”（zombiecompany）是经济学家Edward.J.Kane在研究日本经济危机时所提出的名词，主要是指那些丧失自我发展能力，必须依靠非市场因素生存的企业。[3] 我国当前无论是学术界还是政府部门对“僵尸企业”的界定尚未达成共识，各级政府按所辖区企业的不同的特点，对“僵尸企业”也有不同的认识。2015年11月，国务院常务会议第一次提出要加快“僵尸企业”重整整合或退出市场，加大支持国企解决历史包袱力度，2018年4月9日，国家发改委等6部门下发《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》，通知中对“僵尸企业”的特点描述为，长期停工停产、连年亏损、资不抵债，没有生存能力和发展潜力。这一描述和我国一些法学理论和实践者的观点不谋而合。在法学领域无“僵尸企业”概念，只有困境企业概念，困境企业状态法律上称之为“无力偿债”，中国人民法学王新欣教授认为应从法律的角度对其加以适当的界定，但“僵尸企业”不等于破产企业。[4] 前浙江省江山市法院副院长徐根才认为，法律人要做的是认定其法律上应该是什么，司法要将“僵尸企业”处置，只能是符合《企业破产法》第二条规定的企业破产原因和受理条件的企业，[5] 即资不抵债、不能清偿到期债务。“僵尸企业”本应通过清算退出市场，但因各种推延而没有退出市场。

       “闲置低效工业用地”主要包括两大类型，一是闲置工业用地，二是低效工业用地。

       闲置土地是指“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 

       已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。”[6]

       对于什么是低效工业用地，各界也没有达成共识，我国地域辽阔，各地土地情况各不相同，例如沿海地区和西部内陆地区、南方和北方有很大的差异性，但都应根据土地资源利用效率的经济指标对低效工业用地进行科学的定义、分类。

       2018年11月23日，国务院11个部委发布了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》[7]，强调以市场化、法治化原则出清僵尸企业，土地是不可再生性的生产要素，工业用地作为土地的一种重要存在形式，在经济发展中需要得到切实的保护与充分利用，杜绝低效浪费。[8]

       所以在盘活“僵尸企业”闲置低效工业用地问题上，我们要坚持市场化、法治化原则加以解决。

       二、当前盘活“僵尸企业”闲置、低效土地中存在的问题

      （一）没有统一的认定标准

      “僵尸企业”形成原因较为复杂，形成低效、闲置土地的情况也各不相同，我国的《闲置土地处置办法》虽然对闲置土地进行了定义，但其针对的对象主要为正常经营的企业，对于僵尸企业有些不合时宜，对于低效工业用地也没有明确定义，也没有具体的分类和评级制度，在现行体制下，往往由各个行政机关如发改委、规划、税务、财政等部门综合评价后才能认定为闲置、低效土地，再由国土部门进行处置，致使无法对低效工业用地进行量化，无法高效地形成有参考价值的大数据，从而在国家层面上对低效、闲置土地进行统一的界定，导致对于处于“僵尸”状态的企业的闲置、低效土地无法对症下药。

      （二）土地使用权没有到期，政府处置低效用地缺乏法律支持

      “僵尸企业” 闲置、低效土地大多数属于有偿方式取得，土地使用权没有到期，仍然属于企业的无形资产，对行政机关主导的收储再利用行为，企业对土地价值的估值往往高于市场价值，甚至要求政府巨额赔偿，导致行政机关难以接受。

      （三）企业和股东对法律化完成退出积极性不高

      “僵尸企业”存在严重的企业经营问题和资产负债问题，符合我国《公司法》、《企业破产法》清算退出条件，但企业的股东、实际控制人不愿意主动启动企业清算程序。“僵尸企业”在实际经营中，为拯救企业危机，大量的向银行融资贷款，而银行常要求提供个人担保，有的甚至整个家庭成员都提供了担保，我国的《企业破产法》中没有个人破产的规定，一旦企业进入清算程序，企业的股东、实际控制人、家庭成员面临对债务承担连带责任的风险，对企业启动清算程序持慎之又慎的消极态度。

       三、破产法律制度盘活“僵尸企业”闲置、低效土地的优越性

       目前实践中，盘活闲置、低效土地由以下几种方式，属于企业自身原因造成的土地闲置，一般采取依法收回方式收回土地使用权，对属于政府、机关原因造成的土地闲置，采取延长动工开发期限调整土地用途、规划条件或者协议有偿收回工业用地使用权，也有采取兼并重组、股权转让、债务重组或者破产清算、破产重整等法律制度依法盘活闲置、低效工业用地。相比较而言，利用破产法律制度盘活“僵尸企业”闲置、低效工业用地是好的选择。

       破产法是社会主义市场经济法律体系重要组成部分，具有公平、公正、效率的价值。破产的公平价值使得企业在具备破产原因的情况下，[9]通过破产程序公平清理债权债务，维护债权人和债务人合法权益，实现优胜劣汰，使市场主体有序退出市场或者经过重整焕发新生，提升资源配置效率。“僵尸企业”长期处于停产、资不抵债状态，闲置的低效工业用地难以发挥应有的价值，而闲置的低效工业用地处置难，又阻碍了“僵尸企业”的出清。因此应多利用破产法律制度，解决“僵尸企业”闲置、低效土地处置问题。众所周知，“僵尸企业”的特征大多符合破产法破产原因和受理条件，破产法律制度作为规范企业依法退出法律制度，有利于公平、公正的出清闲置、低效的工业用地，兼顾各方的利益，应成为解决“僵尸企业”闲置、低效工业用地的主要途径。

       破产法具体的程序可分为破产清算、破产重整、破产和解三个程序。

       破产清算程序是破产法中最基本的债务清理制度，是指企业法人在不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，[10]在法院的主持下,由管理人对企业法人债权债务进行清理，按照偿还顺序，将破产财产公平地分配给债权人，并最终消灭公司法人资格的程序。主要适用于没有市场竞争力、抵御风险能力差、长期亏损的企业。

       破产重整是指在法院的主持下，由债务人和债权人达成协议，对已具有破产原因而又有重整价值和再生希望的企业，制定重整计划，规定在一定期限内，债务人按一定方式全部或者部分清偿债务，[11]使之摆脱经营困境、恢复经营能力的法律程序，重整后，公司法人资格继续存在。重整制度已经被多数市场经济国家采用，对于弥补破产清算不足，防范企业破产带来的社会问题，具有重要的作用，既可以减少因破产对社会带来的巨大冲击，又可以避免企业因破产造成的财产损失。

       破产和解程序是指人民法院受理企业破产后，破产终结前，债务人与债权人就债务延期偿还和债务减免达成和解，中止破产程序的一种方式。破产和解为“僵尸企业”处置提供了有益借鉴。破产和解的基本目标是预防破产清偿，克服破产制度先天缺陷，将清偿债务与债务免除相结合，实现债权人和债务人利益最大化，避免企业破产带来的社会冲击和矛盾激化，它是一种温和的清偿债务方式，减少了社会资源的损失与浪费。

       四、破产思维下的创新措施

      （一）积极参照温州等地以税务机关作为破产申请主体的模式，创新社保机构作为破产申请主体，掌握“僵尸企业”土地出清的主动权

       根据我国的《企业破产法》规定，提起企业破产清算、破产重整、破产和解的主体是企业的债权人和企业本身（本文主要指“僵尸企业”）。但债权人提起破产重整和破产清算的积极性不高，认为破产清偿率低，周期长费时费力，甚至抱着幻想，希望有朝一日破产企业能翻身解放，债权能全部兑现。现今社会由缺乏宽容失败的共识，“僵尸企业”耻于申请破产，或者因为停工停产多年，造成“僵尸企业”长期无法进入破产程序。

       2016年8月，浙江省温州市税务局以债权人的名义，向法院提起对死欠企业破产清算申请，有效的解决了“僵尸企业”长期进入不了破产程序问题，目前全国已有20多件破产案件是由税务机关提出并被法院受理，税务机关作为债权人申请破产，可以掌握“僵尸企业”土地出清的主动权，加速“僵尸企业”土地出清，经实践检验可行。

       税务机关作为申请主体，也有充分的法律、法理依据，破产法属于经济法范畴，它调整市场经济运行过程中发生的经济关系。税务机关在破产程序中，除了债权优先顺位不同外，享有与其他债权人同样的权利义务，我国的《税收征管法》第5条明确授权税务机关负责税收征管，税务机关在此基础上以债权人身份申请破产，是以民商事法律关系主体出现，赋予税务机关破产申请权是应有之义。

       同样，也可秉持相同的思路，积极探索社保机构提请破产的可能性。从现有的公开资料中还没有发现社保机构作为申请破产主体的案例。《社会保险法》第63条明确赋予社保机构社会保险费用的征管权，当企业欠缴应当由企业缴纳的社保费用时，社保机构与欠保企业就形成了债权债务关系。北京市高院发布的《破产案件审理规程》中的第10条规定“债务人出现欠缴社会保险费用的，社会保险管理部门可以向人民法院申请债务人破产清算”，山东省高院也有类似规定。从2020年11月起，我国的各项社保费用有税务部门统一收取，这一收费方式的改革只是改革了收费渠道，并没有改革社保机构的职责，税务部门仅相当于收银员，这并不妨碍创新思路以社保机构作为申请主体，在处置“僵尸企业”闲置、低效土地中，要多运用破产思维创新措施，掌握破产申请的主动权，加速“僵尸企业”土地出清。

       （二）积极推动“府院联动”工作机制，在法院执行环节运用重整思维，加速“僵尸企业”土地出清

       例如辽宁省大连经济技术开发区人民法院在执行中，运用“破产重整”的思路，大胆做过一些尝试，取得很好的效果。某公司在开发建设“诚品格调”小区过程中，出现了重大财务危机，资金链断裂、官司缠身，无力继续开发，“诚品格调”项目被迫停建。大连开发区法院在执行环节，通过拍卖引入投资方，盘活项目或企业，同时附设拍卖条件，“一揽子”解决企业巨额资产闲置和逾期交房、拖欠工人工资等一系列社会问题。受该案件处理模式和效果的启发，2018年，大连市中级人民法院对该案处理经验进行总结提炼后，提请大连市政府专门印发《关于建立涉执行案件停工在建工程处置府院联动机制的通知》，[12]要求全市各相关单位遵照执行。“府院联动”工作机制，在妥善解决“僵尸企业”土地资产变现、营造良好营商环境等问题上发挥了巨大的作用，金普新区政法委将该案例评为“2019年金普新区优化营商环境典型案例”。

      （三）在“僵尸企业”土地资产被法院拍卖过程中，由政府土地部门在变卖环节收储

       对“僵尸企业”土地资产拍卖处置前，都要对该土地进行评估，来确定它的价值，但因为受到当前经济形势影响及土地地域限制，很难拍出合适的价格，例如大连鸿锦水产食品有限公司土地在破产处置中，历经60余次拍卖也无法拍出，造成土地资源的长期闲置和浪费，因此，这种情况下由政府土地部门收储就很有必要。在对“僵尸企业”土地资产多次拍卖、变卖无果情况下，政府土地部门可以较低的价格收储，之后以市场价格招商引资，即可快速解决土地长期闲置问题，又保障了土地资产的保值增值，达到多赢的效果。

       五、结论

       要盘活“僵尸企业”闲置、低效工业用地，必须发挥破产程序在盘活“僵尸企业”闲置、低效工业用地中的重要作用，同时要完善相关制度，制定低效工业用地认定标准，完善现行的破产法，建立我国的个人破产立法制度，运用破产法律思维，创新“僵尸企业”闲置、低效土地出清措施，在依法保证债务人、股东、实际控制人的合法利益的前提下，行政机关应合法合理积极引导，创新“僵尸企业”闲置、低效工业用地出清措施，掌握“僵尸企业”土地出清的主动权，快速解决土地长期闲置浪费问题，积极推动“府院联动”工作机制，做到政府机关、市场主体、司法机关相互配合，各司其职，提高土地这一生产要素的利用效率，增产增效，解放生产力、加快供给侧改革的步伐，促进我国社会主义市场经济的健康发展。

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3 安淑新、李世刚著《僵尸企业债务处置方式研究》2018年第一版第6页。

4 王新欣，《僵尸企业治理与破产法实践》，《人民司法》2016年第13期。

5 徐根才，《破产法论坛》第十三辑第5页，论文《“僵尸企业”司法甄别与破产清算的市场出清功能》。

6 2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，自2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》第二条。

7 全国政协十三届二次会议第二次全体会议，http://cn.chinagate.cn/

8 同上

9 2018年《人民论坛》，作者：李曙光《通过破产制度实现"僵尸企业"的破产出清》。

10《 破产法立企业法人"劣汰"之规》，晏青；《产权导刊》；2006-10-01。

11 《僵尸企业强制清算实务指引》，陈联书、龙著华主编，知识产权出版社，2021年1月第一版

12 《大连建涉案“烂尾楼”处置联动机制》，《辽宁日报》2018年12月18日第十四版。

参考文献：

1. 李曙光、郑志斌主编，《破产法论坛》第十三辑，2016年法律出版社。

2. 安建主编，《中华人民共和国企业破产法释义》，法律出版社2006年12月第一版。

3. 安淑新、李世刚主编，《僵尸企业债务处置方式研究》，2018年第一版。

4. 《处置僵尸企业的法律对策研究》，2019年《商情》，作者：赵国朋。

5. 陈联书、龙著华主编，《僵尸企业强制清算实务指引》，知识产权出版社，2021年1月第一版。

6. 蔡立东,吉林大学法学院理论法学研究中心，《第五届“罗马法·中国法与民法法典化”国际研讨会》，2014-09-01。

END

作者 | 汪丽清 李海清

编辑 | 建纬品牌部