建纬大连三周年 | 大连城市更新中土地政策问题研究
作者：
汪丽清 上海市建纬（大连）律师事务所 主任
【关键词】：土地政策创新 土地一二级联动开发
（一）国家层面尚未确立城市更新立法
2019年12月中央经济工作会议首次强调“城市更新”概念。2020年10月29日党的19届五中全会通过的十四五规划和2035年远景目标建议，明确提出实施城市更新行动。2021年8月住建部颁布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，将城市更新与以往的开发模式予以了严格区分。2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，会议指出积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措，大连是此次指导意见中14个特大城市之一。
城市更新已成为城市建设的新模式，但由于全国各地存在一地一特色、一地一政策的现状，制定全国统一立法条件不成熟，目前尚未制订国家层面统一的城市更新立法。
（二）深圳、上海、辽宁、北京率先颁布城市更新条例，其余城市以政府规章、规范性文件为主
2020年12月颁布的《深圳经济特区城市更新条例》是首例全国城市更新地方立法，深圳自2009年启动城市更新历时10余年，该条例体现了城市更新工作与市场经济发展需要较好结合的特点。2021年8月颁布的《上海市城市更新条例》体现了政府主导、市场化为辅，市属或区属平台国企发挥重要作用的地方特点，该条例创新推出了城市更新专家委员会制度、社区规划师制度、听取公众意见制度，并对浦东新区城市更新作出了特别规定。2021年11月颁布的《辽宁省城市更新条例》和2022年11月颁布的《北京市城市更新条例》具有明显的北方特色，体现了政府计划色彩浓厚的特点。
总体来看，深圳、上海、辽宁、北京城市更新立法走在前列，大连于2022年10月颁布了《大连市城市更新管理暂行办法》，珠三角及部分二线城市已颁布政府规章，其它地区还处在尚未发文或者是实施规范性文件阶段。
（一）大连城市更新中土地政策的创新
《大连市城市更新管理暂行办法》共分为六章二十八条，主要明确了城市更新内容、适用范围、工作机制、工作流程、支持政策、风险防控等内容。在第四章支持政策中第十三至十八条是关于大连城市更新中土地相关政策的规定。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护……”国家对土地的严格管控制度已经不再适应现代城市建设发展和人民群众对美好生活追求的需求。《大连市城市更新管理暂行办法》相较于《中华人民共和国土地管理法》做出了土地用途兼容使用、土地过渡期政策、风貌保护与建筑保护、划拨、协议出让、公开招拍挂出让（含带方案招拍挂）等创新供地方式。其中协议出让和公开招拍挂出让（含带方案招拍挂）是积极探索土地一二级联动开发的新举措。
城市更新的土地开发模式主要分为以政府主导的净地出让方式和市场主体进行的土地一二级联动开发模式。城市更新项目涉及土地面积范围广，前期拆迁补偿及安置的资金需要量大，净地出让的方式对政府的资金压力较大。《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。按照该指导意见的精神，可以大力推进市场主体进行的土地一二级联动开发模式。
（二）土地一二级联动开发模式
为了解决城市更新中资金短缺的问题，各地都在积极探索土地一二级联动开发的通道。有的地区直接通过明确的条款规定建立一二级联动的土地开发机制，例如《云南省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》《延安市人民政府办公室关于印发〈延安市城市更新暂行办法〉通知》。深圳、上海、北京条例中虽然没有对土地一二级联动开发做直接明确的表述，但都暗含了土地一二级联动的开发管理模式。
土地一二级联动开发模式是指以获取土地使用权的二级开发权益为目的，市场主体通过获取土地一级开发权，实施地上物拆迁、村居民安置、土地收储等一级开发行为，与政府联络沟通城市总体规划、项目土地规划条件、公共配套设施建设、城市基础设施建设等事宜，最终经国有土地使用权公开出让程序取得宗地土地使用权并开展房屋建设、销售或出租的过程。一二级联动的核心在于通过一级控二级，实现项目整体获益，一二级联动的主要方式为协议出让和带方案招拍挂。
协议出让在《协议出让国有土地使用权规定》和《中华人民共和国城市房地产管理法》中的规定十分严格，受让主体面窄，《大连市城市更新管理暂行办法》的规定使更多的实施主体可以通过协议出让的方式参与城市更新改造。《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）第五条的规定：“对市政基础设施和标准厂房建设项目，在不违反市场公平竞争原则的前提下，可在土地供应前，由自然资源主管部门依据国土空间详细规划及土地使用标准核提规划条件，审查建设工程设计方案，按程序纳入供地方案，实施‘带方案供应’。”
《大连市城市更新管理暂行办法》规定的协议出让和公开招拍挂出让（含带方案招拍挂）为大连城市更新实现土地一二级联动开发模式提供了政策依据。
根据住建部《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）的规定：“鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系”。根据《中华人民共和国立法法》的规定，大连作为计划单列市有独立立法权。
《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》要求，坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会质量隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项。现行的《大连市城市更新管理暂行办法》有效期至2023年12月22日，该办法中规定了“各区政府（先导区管委会）可通过公开招标、竞争性磋商等方式选择城市更新项目实施主体”。由于土地一二级联动开发的主体需要有统筹能力，要具有产权归集并且在一定程度上影响土地供应的能力，成为该更新区域的一级开发平台或者一级整备平台，现有的城市更新项目实施主体可能无法满足开展土地一二级联动的新需求。考虑金普新区有众多涉农街道，是政策创新的试验田，因此对即将制定的大连市城市更新管理办法提出以下三点建议：第一，将金普新区城市更新政策以单列章节的方式做出规定；第二，增加城市更新项目统筹主体；第三，在选择城市更新项目主体的方式上，除公开招标、竞争性磋商外，增加对统筹主体和实施主体的指定，以便更好地选出城市更新项目的建设主体，实现人民群众对美好城市愿景的追求。
城市更新项目涉及的法律关系较为复杂，既包括行政法律关系，也包括民事法律关系，涉及城市更新方面的问题也不仅限于本文所述，还涉及城市规划、土地供应方式、房屋征收补偿等众多问题。笔者将继续研究城市更新相关问题，为建设美好大连建言献策。
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作者 | 汪丽清
