价格条款是建设工程施工合同的核心条款之一，常规的施工合同按计价方式可以分为三种，分别为总价合同、单价合同与成本加酬金合同。工程实践中，业主单位为了更好地控制成本，往往倾向于选择固定总价合同，或者固定单价合同。但是，由于工程建设往往周期较长，施工中会遇到的不确定因素也非常多。因此，尽管冠以“固定”二字，但实际在最终结算时，无论总价还是单价，都并非从合同签订时起真的能够“固定”一成不变。

       绝大多数工程项目，自开始施工，到竣工验收，往往都会产生大量的变更、签证。这些变更、签证的产生既有可能是承包人原因，也有可能是业主原因或者其他。加之人工费动态调整、材料价格调差等等因素，工程的最终结算造价常常会与最初的施工合同中约定的总价产生一定偏差，甚至超出业主一开始的预算。因此，越来越多的业主单位常常希望通过设置“最高限价”条款，以避免最终结算价超出控制。

       但是，施工合同中的“最高限价”条款究竟效力如何？设置了该条款就真的可以高枕无忧吗？笔者基于相关法律规定，对相关案例进行了检索分析。事实情况是，“最高限价”条款在司法实践中并非一概适用，而是存在诸多不同情况。本文将结合案例，对“最高限价”条款的效力进行浅析。

一、“最高限价”相关法律法规

       从法律法规而言，关于“最高限价”的规定，多见于政府采购、招标投标领域的相关法律法规，例如：

       《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十七条第三款：

       “招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价。”

       《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条第（五）项：

       “有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：

       （五）投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价。”

       《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十二条：

       “采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。”

       《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十三条第（四）项：

       “投标人存在下列情况之一的，投标无效:

      （四）报价超过招标文件中规定的预算金额或者最高限价的。”

       从上述相关法律法规中可以看出，“最高限价”或者“最高投标限价”存在的意义在于实现采购单位控制成本的目的，因而在各类采购、招标投标中设置了这个红线。

       但是，当施工合同签订后，采购和招标投标过程中出现的“最高限价”往往就成了“纸老虎”，甚至衍生出“中标靠低价，盈利靠索赔”的现象。而这种突破原有计价约定，突破原定价格的做法，也并非没有法律依据。

       《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第十九条：

       “当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。

       因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。

       建设工程施工合同有效，但建设工程经竣工验收不合格的，依照民法典第五百七十七条规定处理。”

       根据上述规定，尽管合同价是经过双方认可的，但并非完全不可调整。因而尽管存在合同价，仍然要据实进行结算。并且在结算时，尽管应当尊重当事人对结算方面的约定，但是并非所有内容都适用原有的价格条款。比如，设计变更就在上述司法解释中被单独拎出作为一项结算依据，而不能够理所当然地将设计变更认定为合同内工程量来被合同价包含。

       如此一来，“固定”价也不再“固定”，那“最高限价”还能够框得住吗？

二、“最高限价”相关司法案例

       目前司法实践中，招投标过程中的“最高限价”，即使在中标合同中以条款的形式明确约定，仍然不能确保一定能框柱成本。例如：

       案例一：上海市第二中级人民法院（2021）沪02民终11714号建设工程施工合同纠纷

       该案中，一审法院查明，发包人就某项目进行公开招标，招标文件载明了最高投标限价。最终经招投标，发包人与该项目的承包人签订了《工程施工合同》。该合同载明签约合同价，并约定合同价格形式为固定单价合同，且协议书与下列文件共同构成合同文件：1．中标通知书（如果有）；2．投标函及其附录（如果有）；3．专用合同条款及其附件；4．通用合同条款；5．技术标准和要求；6．图纸；7．已标价工程量清单或预算书；8．其他合同文件；在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件均构成合同文件组成部分。并且在合同中明确约定“本合同工程承包人竣工结算价不得突破招标文件中最高投标限价”。

       发包人据此主张“工程竣工结算价包含合同价、现场签证及变更、增加工程量、索赔项目等。工程竣工结算价为发包人、承包人双方在履行合同过程中，按合同约定进行的工程变更、索赔和价款调整，即工程竣工结算价包含签证部分、索赔部分的工程款。本条款最高限价设立的目的就是因为工程在实际施工中可能存在设计变更、新增项目工程量等不确定事项，故设立最高限价。”

       但是一审法院认为“针对限价条款，案涉施工合同虽约定承包人竣工结算价不得高于最高投标限价，而双方当事人对该条款约定无法达成一致意见，法院认为签证费用系因非承包人原因新增的非合同内的施工内容，应属招投标及合同签订时无法预料且未曾包含的内容，故该最高限价认定为针对合同内工程价款为宜。”

       二审法院同样认为“招投标文件中规定了工程最高投标限价，亦对变更估价原则进行了约定，但对新增工程量的单价及工程价款并未做详细约定。在涉案工程有大量增量的前提下，发包人上诉认为涉案工程的工程款包括增量工程的工程款总价不得超过招标文件的最高限价，缺乏依据。”

       最终，无论是招投标阶段的最终限价，还是合同中设置的“最高限价”条款都没有得到法院支持，发包人借此控制成本的目的无奈落空。由此可见，援引招投标阶段的投标限价，未必能够在司法实践中获得支持，那么直接在施工合同中设置“最高限价”，能否有效呢？

       关于此类情况，笔者同样进行了大量案例检索。经过检索发现，关于此类“最高限价”的效力问题，在司法实践中也存在不同观点，笔者摘录了部分具有代表性的案例如下。

       案例二：甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01民初463号建设工程施工合同纠纷

       该案中，经法院查明，发包人与总包单位签订的《建设项目工程总承包合同》的合同专用条款中明确约定“本合同结算价不允许高于合同总价，超出的费用由承包人自行承担”。同时，在补充条款中还约定“本项目以合同价格作为结算价格的最高限价，工程设计费按合同约定价格进行结算，建筑安装费用以本工程的施工图纸及发包人要求的定额、计价文件进行结算。如本工程的结算价格≥合同价格，以合同价格为准，如结算价格＜合同价格，按照结算价格结算（结算价格是发包人审计部门审定的结算价格）。施工期间由发包人原因造成的设计变更及工程签证为可调风险范围，其余一切风险由承包人自行承担，包括承包人中标价格中如有工程量计算错误，均不予调整，施工期间一切调价系数、定额、税费、政策性调整均不调整，施工期间材料价格均不调整。”

       但是最终，经法院审理，仍然有部分变更被认定为应当计入结算，导致最终结算价超出了“最高限价”。原因在于，法院基于上述“最高限价条款”认定“因发包人原因造成的设计变更和工程签证是可调风险范围，其他调整均属于总包单位自行承担的风险”。

       案例三：山东省青岛市中级人民法院（2023）鲁02民终2425号建设工程合同纠纷

       该案中，经一审法院查明，发包人与总包单位签订的《门窗工程专业承包合同》中明确约定“合同价款为：4285969.77元（最终结算总价不超过此合同价款）”，但总包单位最终提交的结算金额为5115600元，发包人的相关工作人员在收到结算书后非但没有对结算金额提出异议，反而要求总包单位开具发票。最终，尽管发包人在案件审理过程中一再主张“最高限价”，但是一审法院仍然认定结算金额为5115600元，二审法院也维持了一审法院对结算金额的认定。

       案例四：辽宁省沈阳市中级人民法院（2022）辽01民终13396号建设工程施工合同纠纷

       该案中，一审法院查明，发包人与承包人签订了《建筑安装工程承包合同》，该合同明确约定“全部工程完工后按实结算，最高结算价格不得高于4062931.74元，高出部分按照4062931.74元计取不再另行计算。”

       但是，一审法院认为“发包人在明知承包人结算书载明工程造价高于双方合同约定的最高结算价，并明知承包人施工的涉诉工程存在原设计和招标外增量部分工程造价，且其在承包人提交的增量部分的现场签证单上对增量部分签章确认后，在承包人出具的工程结算书上签章，应视为发包人对承包人施工增量部分计入涉诉工程结算金额内的认可。”

       可是，二审法院同样基于“全部工程完工后按实结算，最高结算价格不得高于4062931.74元，高出部分按照4062931.74元计取不再另行计算。”的“最高限价”条款，却作出了截然相反的认定。二审法院认为“根据该条款，结算方式采取按实际发生的全部工程量进行结算，即便发生设计变更或者合同外增项，但高出4062931.74元的部分，也不能再计取费用，因此该份施工合同总结算价款不能超过4062931.74元。”二审法院据此改判。

       由以上案例可见，关于“最高限价”条款的效力，在司法实践中的认定非常复杂，即使是同样的事实，不同法院的认定也不尽相同。

       部分观点认为，施工过程中产生的变更、签证，尤其是发包人原因导致的，应当属于合同外的增项，能够突破最高限价，如案例二。

       部分观点认为，结算文件的效力高于施工合同中的“最高限价”条款，所以即使有“最高限价”的约定，也无法对抗结算文件中的结算价，如案例三和案例四中的一审观点。

       也有部分观点认为，施工合同中的“最高限价”条款合法有效，应当适用，并且能够对抗签证、联系单及结算文件，如案例四中的二审观点。

三、综合分析及建议

       经过上述分析，可见“最高限价”条款绝非一经设置就能严格控制成本的“铁闸”，而是遭受着许多因素的影响。能够对该条款的效力产生影响的因素，通常包括签证、变更、结算书等。无论是司法解释的规定，还是司法实践中的认定，实际施工过程中产生的前述文件，均可能被认定为不属于合同内，因而并不受“最高限价”的约束。

       如果发包人认为只要设置了“最高限价”条款，就能够完成对造价的控制，那么最终结果可能未必理想。因此，发包人如果希望更好地控制成本，笔者建议，应当在合同条款的设置、签证联系单的管理、设计变更的把控以及进度款、结算款的审核等方面，采取更加严谨、更具可操作性的手段，从程序以及实体两个层面，最大程度地实现“最高限价”控制成本的目的。

作者简介

       张校杭  建纬律师事务所专职律师，复旦大学法律硕士，东北财经大学工程管理学士，具有多年建设工程、不动产相关领域的诉讼及非诉法律服务经验。

       电话：15640888999

       邮箱：zhangxiaohang@jianwei.com

END

作者 | 张校杭

编辑 | 建纬品牌部