建设工程因周期较长、技术复杂且受外界因素制约，绝大部分工程实施过程中不可避免地产生工程变更。工程变更的计价原则更是工程结算中高频争议点，笔者结合相关规定及实务经验对施工总承包项目的工程变更的计价原则作如下分析：

        一、工程变更的定义

      工程变更是为发承包双方在合同履行过程中对合同约定事项的调整，主要包括工作内容的增减、质量标准的调整、施工顺序和时间的改变、施工工艺的变化以及施工条件的变更等。以下是常用计价规范和标准中关于工程变更的定义：

      《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）2.0.16条规定：工程变更是合同工程实施过程中由发包人提出或由承包人提出经发包人批准的合同工程任何一项工作的增、减、取消或施工工艺、顺序、时间的改变；设计图纸的修改；施工条件的改变；招标工程量清单的错、漏从而引起合同条件的改变或工程量的增减变化。

      《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）10.1款规定：变更的范围除专用合同条款另有约定外，合同履行过程中发生以下情形的，应按照本条约定进行变更：（1）增加或减少合同中任何工作，或追加额外的工作；（2）取消合同中任何工作，但转由他人实施的工作除外；（3）改变合同中任何工作的质量标准或其他特性；（4）改变工程的基线、标高、位置和尺寸；（5）改变工程的时间安排或实施顺序。

      《工程造价术语标准》（GB/T50875-2013）3.4.4条规定：工程变更是合同实施过程中由发包人提出或由承包人提出，经发包人批准的对合同工程的工作内容、工程数量、质量要求、施工顺序与时间、施工条件、施工工艺或其他特征及合同条件等的改变。

       二、关于工程变更计价的相关规定

       （一）计价规范和标准中关于工程变更的计价原则

      《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）第十条第二款、《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）9.3.1条及《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）10.4.1条均规定了工程变更适用“变更计价三原则”，即：（1）已标价工程量清单或预算书有相同项目的（下称借用单价），按照相同项目单价认定；（2）已标价工程量清单或预算书中无相同项目，但有类似项目的，参照类似项目的单价认定（下称调整单价）；（3）已标价工程量清单或预算书中无相同项目及类似项目单价的（下称新增单价），由发承包协商确定价格。《建设工程价款结算暂行办法》《建设工程工程量清单计价规范》及《建设工程施工合同（示范文本）》中关于新增单价确定的相关规定不尽相同，但基本原则相通，即新增单价由发承包双方依据一定的原则协商确定。

       变更计价三原则基本是施工总承包项目通用的变更计价原则。但上述原则特别是调整单价和新增单价的计价原则比较笼统，实务中因项目差异、合同约定不明等原因，工程变更的计价争议频发。

       （二）工程造价鉴定规范中关于工程变更的计价原则

       据不完全统计，建设工程施工合同纠纷委托的司法鉴定中约70%为工程造价鉴定。《建设工程造价鉴定规范》（GB/T51262-2017）在建设工程施工合同纠纷解决中的重要性不言而喻。

      《建设工程造价鉴定规范》第5.6.1条针对工程变更价格的鉴定原则做出明确规定：“（1）合同中有约定的，应按合同约定进行鉴定；（2）合同中约定不明的，鉴定人应厘清合同履行情况，如是按合同履行的，应向委托人提出按其进行鉴定；如没有履行，可按现行国家标准计价规范的相关规定进行鉴定，供委托人判断使用；（3）合同中没有约定的，应提请委托人决定并按其决定进行鉴定，委托人暂不决定的，可按现行国家标准计价规范的相关规定进行鉴定，供委托人判断使用。”

      《建设工程造价鉴定规范》中规定的工程变更计价原则为有约从约，约定不明或无约定按照委托人（法院或仲裁机构）决定，委托人无决定时按照国家标准计价规范的相关规定鉴定供委托人判断使用。注意《建设工程造价鉴定规范》所指的“国家标准计价规范”应特指《建设工程工程量清单计价规范》《水利工程工程量清单计价规范》等属于国家标准的计价规范。

       （三）法律及司法解释中关于工程变更的计价原则

      《民法典》第五百一十一条[1]规定，当事人就合同价款或者报酬约定不明确，依照《民法典》第五百一十条的规定仍不能确定的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，依照规定履行。

      《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）（下称《建工司法解释（一）》）第十九条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”第十九条第二款规定：“因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。”

      《民法典》第五百一十一条针对价款或报酬无约定或约定不明的解决方式进行规定，《建工司法解释（一）》第十九条进一步细化了工程变更的计价原则。

       综上，工程变更的计价原则可以归纳为有约从约，合同约定的工程变更计价原则无法适用或发承包双方协商不成的“可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款”。《建工司法解释（一）》第十九条第二款规定可作为实务中“调整单价”和“新增单价”价格争议解决的兜底条款，同时也为造价鉴定中“委托人决定”提供依据。

       三、《建工司法解释（一）》第十九条第二款适用条件分析

      《建工司法解释（一）》第十九条第二款规定本条适用的前提是因设计变更导致建设工程的工程量和质量标准发生变化。实际适用中应注意以下问题：

       （一）工程量变化不必然适用当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准

      《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》关于本款的理解与适用中明确：“当建设工程合同中就价款结算标准和方式的约定并不会因为工程量的增减发生实质性影响时，法官在审理时可以参照原合同约定的价款结算方式和标准进行裁判；当原合同中约定的价款结算方式和标准会随着工程量的增减发生实质性影响时，法官则不能参照原合同约定内容适用，此时可以考虑参照当地主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款或者参考其他相关因素予以综合考量。”[2]即工程变更导致的工程量变化可适用合同约定的价款结算方式和标准，也可参照当地主管部门发布的计价方法或者计价标准，以工程量变化是否对价款结算标准和方式产生实质性影响为判断原则。

       （二）质量标准变化原则上应适用当地建设行政主管部门发布计价方法或者计价标准

      《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》关于本款的理解与适用中明确：“设计变更导致建设工程质量变化的，均不能随意参照原合同约定条款裁判，此时可以参照当地主管部门发布计价方法或者计价标准结算工程价款或者参考其他相关因素予以综合考量。”[3]

        四、不平衡报价项目变更处理原则

       不平衡报价并非法律专业名词，而衍生于建设工程实践，指的是投标总价基本确定后，承包人通过调整工程量清单内分部分项工程综合单价的构成，以期既不抬高总价，也不影响中标，又能在结算时获得更多获取收益或更早获取收益的投标报价方法。[4]不平衡报价是工程实务中普遍存在的现象，承包人从利益最大化角度调整报价策略或可能因报价失误等原因导致不平衡报价。针对不平衡报价的处理原则，笔者认为以下观点较为公平合理：

       （一）不平衡报价是一把双刃剑，应将不平衡报价可能带来的风险及收益控制在合理范围内

      《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）9.6.2条规定：“对于任一招标工程量清单项目，当因本节规定的工程量偏差和第9.3节规定的工程变更等原因导致工程量偏差超过15％时，可进行调整。当工程量增加15％以上时，增加部分的工程量的综合单价应予调低；当工程量减少15％以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予调高。”《建设工程工程量清单计价规范》后附条文说明中明确本条规定针对工程量偏差及不平衡报价，并明确价格调整方式。

     《建设工程工程量清单计价规范》将不平衡报价的风险及收益控制在工程量偏差的15%以内。不平衡报价项目工程量变化超出15%以外的部分可适用《建工司法解释（一）》第十九条第二款的规定，参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准重新组价。

       （二）不平衡报价项目变更计价应审慎适用《建工司法解释（一）》第十九条第二款的规定

       不平衡报价项目如直接适用《建工司法解释（一）》第十九条第二款的规定，可能导致结果显失公平。如某项管道安装工程，承包人在报价时未包含主材价格，项目实施中发包人调整管道镀锌层厚度，承包人提出价格调整。不平衡报价在总价不变的情况下，管道安装项目中承包人少报的价格实际体现在本项目的其他项目价格中，如直接按照《建工司法解释（一）》第十九条第二款的规定直接重新组价，将导致发承包双方利益失衡。

       不平衡报价项目发生变更时，应结合不平衡报价的具体情况、变更的责任划分、是否存在恶意等情况综合确定计价原则，审慎适用《建工司法解释（一）》第十九条第二款的规定。

       （三）“差值调整法”可有效解决不平衡报价项目变更计价争议

       “差值调整法”是指根据项目所在地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准或按市场价同口径计算变更前及变更后项目的差值，在合同价的基础上增减差值。

       “差值调整法”可以有效规避不平衡报价对变更计价的影响，客观反映变更所导致的价格变动。合同价经承包人报价、发包人接受，无论是否存在不平衡报价，实际是发承包双方对项目价格真实意思的体现。工程变更亦是发承包在项目实施过程中真实意思的体现。“调整差值法”是在合同价的基础上调整变更所导致的价格变化，能更准确地反映发承包双方关于价格的合意，且更符合公平原则。

        五、工程变更规范化管理相关建议

       工程变更计价原则的确定根本上还是尊重合同约定、发承包双方的真实意思以及交易习惯。适用《建工司法解释（一）》第十九条是退而求其次的解决方法，机械地适用《建工司法解释（一）》第十九条可能会导致结果不公。规范项目建设、加强变更管理、完善合同约定在计价纠纷解决中更为重要，项目实施中可加强以下方面管理，以期减少纠纷解决的成本。

       （一）规范项目建设管理流程，减少设计变更

       做好项目整体策划，规范管理流程，重视前期基础工作如选址、勘察、设计等，前期工作完备且设计方案稳定后再开展招投标工作，从根源上减少设计变更。

       （二）加强设计变更管理，变更价格作为变更的审批的要件

       加强设计变更管理，变更事项进行充分论证，重点关注不平衡报价项目的变更，结合合同中变更计价原则及项目实际情况择优确定变更方案。变更审批中发承包双方提前确定变更价格或变更计价原则，并将变更价格增减情况或计价原则作为变更审批的要件。

       （三）细化合同中变更计价条款，避免合同争议

       在合同中针对“变更计价三原则”进行详细约定，针对适用情形及调整方式进行适当例举，结合项目特点细化借用单价、调整单价和新增单价的适用范围及确定原则。对不平衡报价的幅度范围进行明确约定。避免因合同约定不明产生争议。

       （四）审慎对待不平衡报价

       发承包双方应审慎对待不平衡报价。承包人报价阶段尽量规避不平衡报价。在招投标阶段发承包双方及时修正不平衡报价，不能修正的及时整理不平衡报价清单，项目管理中注意规避不平衡报价可能带来的风险。在合同中针对不平衡报价项目变更处理原则进行明确约定，适当运用“差值调整法”解决不平衡报价项目变更导致的纠纷。

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[1] 中华人民共和国民法典 第五百一十一条 当事人就有关合同内容约定不明确，依据前条规定仍不能确定的，适用下列规定：

（一）质量要求不明确的，按照强制性国家标准履行；没有强制性国家标准的，按照推荐性国家标准履行；没有推荐性国家标准的，按照行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。

（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，依照规定履行。

（三）履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行；其他标的，在履行义务一方所在地履行。

（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时请求履行，但是应当给对方必要的准备时间。

（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。

（六）履行费用的负担不明确的，由履行义务一方负担；因债权人原因增加的履行费用，由债权人负担。

[2] 最高人民法院民事审判第一庭：《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2021版，第194页。

[3]最高人民法院民事审判第一庭：《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2021版，第195页

[4]尹贻林：《工程价款管理--基于DBB模式的建设工程投资管控百科全书》，机械工业出版社2018年5月，第104-105页。

作者简介

       冯春绚  上海市建纬律师事务所律师助理，一级造价工程师、监理工程师、工程师，曾任某咨询公司甘青区域负责人，八年造价咨询工作经验，工程与法律双背景。

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作者 | 冯春绚

编辑 | 建纬品牌部