【建纬观点】近期城中村改造政策要点
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2024年以来，国家大力推进规划建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设这“三大工程”。其中，城中村改造因为涉及面广、政策性强，成为相关从业人员的关注重点。
2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“《意见》”）。7月28日，超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在北京召开。超大特大城市推进城中村改造工作引起业内关注。
2024年3月29日，广东省人大常委会批准《广州市城中村改造条例》（以下简称“《条例》”），将于2024年5月1日起施行，《条例》成为全国首个以地方性法规形式对城中村改造进行立法的文件。
笔者结合《意见》和《条例》的内容，对近期城中村改造的政策要点进行提示，以期提供参考借鉴。
一、 关于城中村改造的分类
《意见》和《条例》均将城中村改造分为拆除新建、整治提升、拆整结合三类：具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合。
针对改造幅度最大的拆除新建，广州的《条例》详细明确了拆除新建类城中村改造项目的流程（改造意愿征询－纳入城中村改造年度计划－区人民政府组织编制城中村改造方案－报市人民政府审定－启动改造）、改造方案的内容（改造方式、范围和布局、建设规模和标准、建设时序、运营管理模式和资金平衡等）、集体土地征收的要求（基本按照《土地管理法》及其实施条例的要求）。此外，还针对当地现实情况，明确了征收集体土地涉及非村民房屋的合理补偿、集体经济组织依法收回集体土地使用权及相应的处置流程等。可以看出，在政策层面，广州直面自身城中村改造压力较大的现状，围绕集体土地怎么收、房子怎么拆、补偿标准怎么定、集体产业怎么办、村民合法权益如何保障、纠纷怎么解等方面，尽可能提供制度供给。
《意见》《条例》的规定也是一直以来中央和地方对城中村改造（城市更新）方式的延续。通过现状评估明确改造方式，改造方式纳入政府规划和计划，继而实施，这与下文要提及的规划引领前后相继。因此，社会资本参与城市村改造，首先就要考虑在规划层面，某城中村改造属于哪一改造类型，继而才能明确何时介入、介入深度、如何谋划等问题。
二、 关于城中村改造范围的确定
城中村改造包括城镇开发边界内的各类城中村，具体范围由城市人民政府结合实际确定。优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造。
《意见》明确了城中村必须位于“城镇开发边界内”。目前各地在城市更新相关规定中多采用“建成区”的概念，而城镇开发边界则更符合当前国土空间规划中“三区三线”的划定。目前，各地“三区三线”已经划定，具有刚性约束力的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线将全面指导开发项目的范围，目前也已出现大量现存建设项目因“三区三线”划定而无法开发的窘境。
因此，城镇开发边界外的村庄建设、风景名胜区建设等将不属于城中村改造范围，地方政府在确定改造对象及社会资本参与城中村改造时，务必注意城中村需位于城镇开发边界内。
至于城中村的用地性质，可能是集体土地，也可能是国有土地。根据《条例》第二条，广州城中村改造的“城中村”，既包括“位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域”即集体土地，也包括“集体土地已征为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域”即国有土地。
三、 关于城中村改造的目标
l 消除安全风险隐患
l 改善居住条件和生态环境
l 高效综合利用土地资源
l 提高土地利用效率
l 促进产业转型升级
l 推进以人为核心的新型城镇化
以上改造目标属于城中村改造的常规目标，如消除安全隐患这一目标，在新冠疫情防控期间就显得非常迫切。以上海为例，部分城中村因为居住条件较差、人员混杂、卫生条件有限等，成为疫情传播的关键链条。高效综合利用土地资源，提高土地利用效率，则是在建设用地总量控制的情况下，通过城中村改造释放存量建设用地资源，提高用地承载率的必然路径。
除以上常规的关于改造目标的描述外，另一重要词汇是“城市标准”。“按照城市标准有力有序有效推进城中村改造”“拆除新建的应按照城市标准规划建设管理，整治提升的应按照文明城市标准整治提升和实施管理”。“城市标准”没有明确的定义，但与乡村相对应，意味着水、电、路、气、信息网络等基础设施，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务的更加完善。“文明城市标准”则有明确的依据。根据《全国文明城市（地级以上）测评体系》（2021年版），文明城市标准包括9个测评项目、72项测评内容、140条测评标准和40项负面清单。全国文明城市是指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设全面发展，精神文明建设成绩显著，市民文明素质、城市文明程度、城市文化品位、群众生活质量较高的城市，是信仰坚定、崇德向善、文化厚重、和谐宜居、人民满意的城市。
因此，拆除新建的城中村改造，要在基础设施方面实现城市化；整治提升的城中村改造，要在城市化的基础上，全方位提升品味和品质，两类改造的要求存在差异，整治提升类要明显高于拆除新建类。
四、 关于城中村改造中政府与市场的角色
坚持市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。城中村改造坚持规划先行、依法征收，更好发挥政府作用；坚持公平公开、净地出让，发挥市场的决定性作用。
政府的作用主要是规划制定和征收。规划与征收一直是政府在土地开发领域最有力的两大利器。规划是城市房地产之母，房地产权的根基是建设用地使用权，城市总体规划、控制性详细规划和规划条件三位一体地构成建设用地使用权出让的前提条件，决定了土地权利的取得。建设用地规划许可文件、建设工程规划许可文件与前述三类规划一道，设置了建设用地使用权的内容，影响着权利的行使及归属。征收是政府的法定权力，在符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》规定的情况下，政府可以对国有土地上房屋和集体土地进行征收。征收即意味着土地所有权的变化和土地使用权的变化。规划与征收的连接点则在于，土地在规划上用于公共利益需要（如规划为绿地、道路、学校等），则存在征收的可能。
在政府明确规划，“建立项目清单，明确改造目标、改造方式、资金筹措安排、支持政策、组织实施等内容”的情况下，市场企业可充分竞争。《意见》明确，在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。因此，政府做好基础性工作，利用财政资金完成土地储备，干干净净出让土地，让市场企业在政府划定的范围内、在政府明确的要求内，发挥自己的优势，按最有利于城中村改造的方案选择社会资本。
因此，《意见》贯彻近年来一直强调的摆正政府与市场位置的要求，让双方各司其职，应由政府完成的土地储备工作，就必须由政府完成，不得把“毛地”推向市场，引发后续土地闲置、项目无法开工、信访等“后遗症”。
五、 关于规划引领
规划引领是目前城市更新普遍的要求，没有规划，不得更新。在上海城市更新的逻辑中，城市更新是落实上海城市总体规划的手段，是实施规划的过程。
《意见》明确，“合理确定城中村改造空间单元范围，编制城中村改造控制性详细规划”“制定城中村改造拆除新建、整治提升、拆整结合三个工作导则，确定三类改造方式内容清单”“研究制定关于城中村改造中加强历史文化风貌保护的规定”。《条例》也专门规定了城中村改造专项规划和控制性详细规划，“城中村改造控制性详细规划应当确定城中村改造空间单元范围，明确土地利用、功能布局、空间结构、基础设施和公共服务设施、建筑规模指标等要求，经市人民政府批准后实施，作为规划许可、改造实施的依据。”
因此，对于城中村改造而言，在规划计划层面，主要的实施依据包括控制性详细规划、专项规划、改造计划、项目清单、改造的具体内容。对于三类不同的改造方式，分别适用不同的工作导则和内容清单，涉及历史文化风貌保护的，还要适用历史文化风貌保护的规定。
六、 关于征收的细节规定
关于征收，本次《意见》有两点细节性规定。
一是对于集体土地上历史遗留违法用地和违章建筑问题，由城市人民政府依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理。这就意味着，历史遗留违法用地和违章建筑，不能一概以未取得规划许可证为由而强制拆除却不予补偿。实践中，不少地方政府在集体土地征收之前，往往先以拆违为由，对集体土地上“未取得规划许可”的房屋进行强拆。但实际上，由于政策变化等历史原因，集体土地上房屋并不能简单以是否有证来确定是否能得到法律上的保护。对此，在近年来的农村宅基地确权登记行动中，已经有大量部门规章、地方政府规章予以规定。
此外，在人民法院案例库参考案例“张某某诉某区（出口加工区）城市管理局撤销行政处罚案”中，针对“被纳入征收范围内的集体土地上房屋按照违法建筑的一般处理程序作出行政处罚是否合法”的问题，裁判要旨认为：集体土地上房屋被纳入征收范围后，被征收人的房屋处理应受征收法律关系调整。应当由征迁实施部门对被征收的集体土地及地上房屋的现状进行调查并将调查情况进行公告，而非由土地管理、城乡规划等执法部门启动违法建筑的一般处理程序，对涉案房屋进行违法认定并拆除。在集体土地上房屋被纳入征收范围后，行政机关再启动违法建筑一般处理程序，违反正当程序原则。该案例明确否认“以拆违促拆迁”的合法性。
二是规定“城中村改造项目涉及土地在第二次全国土地调查和第三次全国国土调查中均被调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续。”笔者认为，本条有以下深层含义：
其一，在土地征收时，有条件认可历史上形成的违法用地也可按照建设用地的标准办理征收手续。根据《土地调查条例》，我国每10年进行一次全国土地调查。第二次全国土地调查自2007年7月1日起开展，并以2009年12月31日为标准时点，2013年12月30日发布《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》。第三次全国国土调查于2018年9月部署开展，以2019年12月31日为标准时点，在2021年8月发布了《第三次全国国土调查主要数据公报》。“三调”成果与目前的全国国土空间规划相对接。2022年3月9日，自然资源部办公厅印发《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号），明确：现状为建设用地的，根据其来源合法性进行分类处理。有合法来源的，按照建设用地地类报批；无合法来源的，按照建设占用时的国土变更调查（土地变更调查）的实际地类报批，地类为耕地的，应依法落实耕地占补平衡。因此，“三调”时现状为建设用地的，并不意味着认可其合法性，具体如何处理，需追溯建设占用时的情况，处理起来非常复杂。而本次《意见》明确，对于“二调”和“三调”时均为建设用地的，符合规划的，在土地征收时视为建设用地，这相当于是有条件认可了历史上无合法土地利用手续的建设用地。当然，该等认可仅限于在征收时对于土地的认定。
其二，在按照建设用地办理土地征收时，可以省略一部分相关前置程序。若城中村改造项目涉及土地为农用地，按照现行规定，农用地征收，需落实耕地占补平衡，且必须先落实，再征收，新开垦或落实的耕地质量不得低于拟征收的耕地，若涉及永久基本农田的，则流程更加复杂。《意见》中提到的城中村中“二调”和“三调”时均为建设用地的土地，意味着即使土地性质为农用地，但已经几十年作为建设用地使用了，对于耕地红线的保护没有影响，强行要求其恢复为原始地类亦没有太多意义，因此，从尊重实际的角度出发，直接按建设用地征收的要求办理即可。
七、 关于居民安置和产业搬迁
城中村改造的目标之一是改善居民居住条件，《意见》要求“先行安排安置房项目供地和建设，加强安置房规划设计和建设管理工作，确保安置房在合理工期内建成，安置房品质不低于商品住房水平，配套基础设施和公共服务设施与安置房同步规划、同步设计、同步报批同步建设、同步交付使用”。安置房可异地建设，亦可原拆原建，品质不低于商品住房水平，也可以防止出现新的城中村。
产业搬迁包括“迁出”和“留下”两部分。迁出即产业进园区，有序疏解城中村集聚产业。留下即产业转型升级，需引入一部分适合本区域定位的产业项目。同时，《意见》特别强调，要提供一定规模比例的低成本创业空间，保障小微企业和个体户的创业需求；《条例》还强调对于小微企业和个体户要在用能、用水、排污权等方面实行差别化配置。这体现了既要整治“脏乱差”，又要保留城市“烟火气”、保留与居民日常生活相关的生活服务的需要。
八、 关于改造资金筹措
《意见》提出了城中村改造资金筹措的一些原则和方式：
第一，对于政府而言，做到综合平衡、动态平衡。上海在旧改过程中，因旧改资金压力巨大，实施旧改的国企平台探索出了综合平衡、动态平衡、地块相互平衡，算长远账、社会效益账、政治责任账等理念。对于单个旧改地块无法实现资金平衡的，可多个地块统筹考虑。《意见》要求政府需做到城中村改造的资金平衡，但该等资金平衡是市域内的资金平衡，可统筹市域内改造资金安排，做到改造资金市域内综合平衡、动态平衡即可。
在过去城中村或者旧区改造过程中，由于拆迁量较大，以单个项目经济平衡测算需求建设总量，普遍提出较高的容积率、建筑高度等要求，影响城市功能和品质。甚至将“躺着的城中村”变成“竖起来的城中村”。本轮城中村改造，要求实现成本核算与经济平衡工作的进一步优化和协调，真正优化居住环境和公共基础设施。
第二，为实现资金平衡，政府可在土地、规划等方面灵活变通。（1）鼓励实施区域统筹和成片开发，城中村改造项目土地四至范围在村集体建设用地基础上，可扩大至周边少量低效用地。（2）允许在集体建设用地之间、集体与国有建设用地之间进行土地整合、置换等。（3）对改造项目在规划用地性质、建筑规模等方面予以支持优化。因此，《意见》的目标是实现城市区域整体品质提升，鼓励实施统筹改造、统筹开发、统筹更新。同时，公共服务设施的建设不计入城中村改造成本，也降低了资金平衡的压力（城中村改造中配套的教育、医疗等公共服务设施应尽量利用原有设施，确需新建或改建的，相关建设费用由城市人民政府负责投入，不摊入城中村改造成本）。
第三，财税支持政策方面，“老工具灵活运用”。《意见》提出了四方面支持措施：
其一，中央财政补助。符合条件的城中村改造项目，中央通过现有渠道适当给予补助。
其二，发行地方政府专项债。符合条件的城中村改造项目纳入地方政府专项债券支持范围。2019年9月的国务院常务会议明确，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目，主要原因是之前的专项债大部分用于棚改、土储两大领域，未形成有效投资和实物工作量。之后，专项债就很难用于棚户区改造。2020年之后，棚改专项债在严格符合条件的情况下可以发行（一是主要保障在建棚改项目，二是必须形成实物工作量，三是属于已纳入分年度国家棚改计划的项目）。此次《意见》明确，符合条件的城中村改造项目，可以发行地方政府专项债。
其三，设立城中村改造专项借款。鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则提供城中村改造贷款，专款专用、封闭管理。城中村改造不是房地产开发，笔者认为与棚改相比，城中村改造的市场化属性更大，多模式的改造方案也蕴含着不少投资机会。但城中村改造属于民生项目，资金平衡压力大，目前来看，专项借款是本轮城中村改造的主要资金来源。
2023年12月，住建部、财政部、人民银行、金融监管总局联合印发了《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案的通知》（建保〔2023〕80号），设立城中村改造专项借款工作方案。城中村改造专项借款目前主要由国家开发银行和中国农业发展银行两家政策性银行发放，资金封闭运行、专款专用，可以有效解决城中村改造由政府主导，但是政府资金压力较大的难题。目前，三十余个超大特大城市均有城中村改造专项借款落地。
其四，税费支持政策。符合条件的城中村改造项目适用现行棚户区改造有关税费支持政策。值得一提的是，由于税收的法定性和行政管理上的国家垂直管理，在城市更新中往往难以变通，多数文件也仅仅简单提及，享受相关税收优惠政策。此次《条例》规定“市住房城乡建设行政主管部门应当会同财政、税务等行政管理部门编制城中村改造项目按规定享受的减免等优惠政策清单并及时公开”，直面了税收优惠的问题，具体清单需拭目以待。
*本文感谢成沂、邹翊律师提出的宝贵意见。
罗凯中建纬律师事务所 专职律师
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作者 | 罗凯中
编辑 | 建纬品牌部
