【建纬观点】政府与社会资本合作项目中，咨询单位维权的首要问题——选择更合适的法院
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国务院办公厅于2023年11月3日发布了国办函〔2023〕115号文件，即《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，正式翻开了政府与社会资本合作（PPP）的新篇章。新机制中，强调了“必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量”，为政府与社会资本合作项目咨询单位的业务开展提供了政策背书。
政府与社会资本合作项目的实际操作中，咨询单位的身影通常贯穿项目始终，从项目发起阶段到最终落地，都离不开咨询单位的谋划支持。然而，项目咨询单位在为政府与社会资本合作项目提供服务的同时，却也常常面临自身合法权益得不到保障的局面。
笔者在本文中，将从实务角度出发，对政府与社会资本合作项目中，咨询单位维权时所要面对的首要问题，即管辖法院的选择问题进行阐述。
一、政府与社会资本合作项目中，咨询单位经常面对的窘境
（一）咨询早已进场，合同却迟迟未签
政府与社会资本合作项目中，部分政府机构为了使项目尽快落地，通常会将各环节的期限进行极限压缩，这就使得咨询单位的进场时间不得不提前。有时会发生政府机构尚未完成对咨询单位的招标，咨询单位便已按要求进场谋划的情况。更有甚者，如果咨询单位专业性强、熟练度高，还可能发生项目已经落地，但对咨询单位的招标仍未完成的情况。
上述情况发生时，从咨询单位进场开始，其咨询活动的合法性便存在一定瑕疵。本应在合同中约定的咨询费付款节点、具体服务内容、成果考核标准等关键条款，也通通缺失。当日后咨询单位主张咨询费时，其维权难度、维权成本便大大提高。
（二）咨询已经完成，费用大打折扣
政府与社会资本合作项目中的咨询工作，作为一项智力劳动，其所消耗的成本、所具有的价值均难以客观衡量。咨询服务完成后，最终直观呈现出来的工作成果往往只有《项目实施方案》和《可行性研究报告》等寥寥几百页材料，远远无法反映咨询单位背后的付出。
而也正因如此，接受咨询服务的相关单位往往会怠于与咨询单位结算，甚至会要求咨询单位在合同约定的费用基础上作出让利。其所提出的结算价格，通常根本无法覆盖咨询单位的项目成本，致使最终只能通过司法途径解决争议。
（三）项目被迫搁置，结算遥遥无期
政府与社会资本合作项目新机制的推行，也意味着按原机制操作的项目可能面临被迫搁置的下场。即使有一部分按原机制操作的项目能够通过一定修改和调整来适应新机制，但其所需要的整改工作量也十分巨大。
如果项目被迫搁置，接受咨询服务的相关单位大概率会拒绝对咨询单位已完成的工作内容进行结算，并且极有可能彻底丧失支付咨询服务费的主观意愿；即使项目能够通过调整来适应新机制，由于相关负责人员的变动，原咨询单位也可能不会被继续采用，即使采用，也大概率不会对额外增加的工作内容进行结算。可见，无论哪种情况下，咨询单位均进退两难。
二、咨询单位维权的首要问题——选择更合适的法院
（一）基层法院审理此类案件的局限性
关于级别管辖的问题，随着近年来四级法院民事审判职能定位的逐渐完善，基层法院人少案多已是既成事实。面对疑难复杂案件时，基层法院的主审法官往往难以抽出充足的时间来了解案情、进行法律分析。然而，政府与社会资本合作项目中，咨询单位所提供的咨询服务往往技术含量高、专业特性强、材料数量多。这就导致基层法院的法官在面对此类纠纷时，难以有效查明事实、适用法律。
除时间问题外，基层法院对此类案件的审判思路也往往会出现偏差。
司法实践中，由于很多咨询单位与接受咨询的机构签订的是名为《某某项目咨询服务合同》或者《某某项目咨询合同》，而咨询单位本身提供的也是一种咨询服务，所以很多基层法院在受理相关案件时，会直接将案由定为“服务合同纠纷”。
但确定案由，正如医生诊断时确定所患疾病一样，会对接下来的各项工作产生基础方向性的重大影响，例如举证责任的分配、标的金额的确认等均会受到影响。当案由确定为“服务合同纠纷后”，法院会自动分配具有丰富“服务合同纠纷”案件审理经验的法官作为主审法官。然而事实情况是，当前述法官开始接手案件后，会发现政府与社会资本合作项目的咨询服务与其通常处理的一般服务大相径庭。其所习惯的审判思路也自然就难以匹配此类案件，最终会导致审判工作难以推进。
（二）此类案件由中级法院进行一审的法律依据
上述情况，已经屡见不鲜。究其原因在于政府与社会资本合作项目的咨询服务实际上是一种智力劳动，与一般的服务有本质区别，而更接近于知识产权的概念。关于这一点，《中华人民共和国民法典》中其实已有相关规定。
法条原文：《中华人民共和国民法典》第八百七十八条，技术咨询合同是当事人一方以技术知识为对方就特定技术项目提供可行性论证、技术预测、专题技术调查、分析评价报告等所订立的合同。
根据该条规定，政府与社会资本合作项目的咨询服务合同基本满足“技术咨询合同”的定义。而“技术咨询合同”正是知识产权类案件的一种。一旦以“技术咨询合同”作为案由立案，则相应的审判法官通常为审理知识产权类案件的法官。利用知识产权类案件的审判思维来处理政府与社会资本合作项目的咨询合同纠纷，则更容易理解咨询单位的工作内容和工作价值，也自然更利于保护咨询单位的合法权益。
但上文之所以说是基本满足，而不是完全满足，是因为“政府与社会资本合作项目”是否属于“技术项目”有待商榷，而“咨询服务”是否属于“技术知识”也有待商榷。这种“有待商榷”的局面，主要源自于对“技术”两字的理解不同。大众脑海里对“技术”二字的印象，主要停留在理工科的“科学技术”层面，而咨询单位所运用的知识似乎与这种“科学技术”有所差别，笔者在代理相关案件时，常常遇到有此疑虑的法官。但是，上述疑虑其实可以通过相关司法解释加以打消。
法条原文：《最高人民法院关于审理技术合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三十条，民法典第八百七十八条第一款所称“特定技术项目”，包括有关科学技术与经济社会协调发展的软科学研究项目，促进科技进步和管理现代化、提高经济效益和社会效益等运用科学知识和技术手段进行调查、分析、论证、评价、预测的专业性技术项目。
政府与社会资本合作项目的咨询服务，正是通过调查、分析、论证、评价、预测，形成《项目实施方案》《可行性研究报告》等成果，来提高经济效益和社会效益的服务。结合该司法解释对“特定技术项目”的定义，将政府与社会资本合作项目的咨询服务合同归为“技术咨询合同”有充足法律依据。
如此一来，根据相关司法解释的规定，便有充足的依据来向中级法院进行一审立案。
法条原文：《最高人民法院关于审理技术合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四十三条，技术合同纠纷案件一般由中级以上人民法院管辖。各高级人民法院根据本辖区的实际情况并报经最高人民法院批准，可以指定若干基层人民法院管辖第一审技术合同纠纷案件。
（三）真实案例分享
通过《民法典》以及相关司法解释的规定，政府与社会资本合作项目的咨询单位在维权时，向中级法院进行一审立案的法律依据已经充足。但是诉讼活动不仅要有理论，还要有实践支撑。对此，笔者将分享一个由最高院审理并详细说理的真实案例。
该案例系乐山市城乡规划设计院、四川盛泰建筑勘察设计有限公司乐山分公司技术咨询合同纠纷一案的再审，案号（2019）最高法民申1918号。
该案例中，四川盛泰建筑勘察设计有限公司乐山分公司为乐山市城乡规划设计院，就案涉项目提供了咨询服务，进行了前期现场勘查和资料收集等工作，并出具了《可行性研究》等工作成果。在案件审理过程当中，乐山市城乡规划设计院始终坚持，双方签订的《工程咨询合同》《工程合作合同》并非技术咨询合同，只是一般的工程相关合同。对此，最高院论述如下：
最高院裁定书原文：
“对于城乡设计院主张《工程咨询合同》《工程合作合同》应定性为建设工程勘察、设计合同并适用相应的法律规范的主张，分析如下：
第一，根据《中华人民共和国合同法》第三百五十六条的规定，技术咨询合同包括就特定技术项目提供可行性论证、技术预测、专题技术调查、分析评价报告等合同。本案合同明确约定，城乡设计院委托盛泰公司就编制西藏自治区县城市政项目设计工程进行技术咨询，并支付咨询报酬；咨询内容包括巴青县、安多县、班戈县、乃东县市政项目设计的前期现场勘查和资料收集、可研、设计阶段期间的技术咨询等，符合技术咨询合同的特质。
第二，技术咨询合同受托人的主要义务是按照约定的期限完成咨询报告或者解答问题。从涉案合同的履行情况看,盛泰公司通过发送电子邮件、提交纸质文档等方式向城乡设计院提供了技术咨询服务，盛泰公司履行合同的行为符合技术合同受托人的主要义务。
第三，城乡设计院在原审诉讼中对盛泰公司提交的5个项目设计成果予以认可，进一步表明盛泰公司提供的是技术咨询服务，城乡设计院上诉时亦未对一审法院认定的基础法律关系提出异议。另外，城乡设计院还提交了四川盛泰建筑勘察设计有限公司《内资企业登记基本情况表》，用以证明盛泰公司在履行《工程合作合同》过程中存在不具备资质或超越资质的情况，应认定合同无效。该主张的前提应是双方之间存在建设工程施工合同的法律关系，如前所述，因《工程咨询合同》《工程合作合同》的合同性质属于技术咨询合同，该《内资企业登记基本情况表》不构成足以推翻原判决的新证据。
综上，二审法院关于城乡设计院与盛泰公司之间存在技术咨询合同法律关系的事实认定清楚，适用法律正确。”
可见，在该案例中，尽管一方当事人始终认为案涉合同不属于“技术咨询合同”，但最高院依据“技术咨询合同”的法律定义，以及案涉合同所实际涉及的内容、提供咨询服务方的经营范围等，最终认定了案涉合同属于“技术咨询合同”。
综上所述，政府与社会资本合作项目中，咨询单位常常遇到自身权益难以保障的情形，当发生此种情形时，选择合适的法院，是首要的一步，也是最容易被忽视的一步。如果忽视这一问题，直接以“服务合同纠纷”在基层法院立案一审，将难以最大化维护自身合法权益。然而，实际情况是，大多数咨询单位并不具备区分“服务合同纠纷”和“技术咨询合同纠纷”的法律能力和意识，大多数基层法院也并不会主动将此类案件确认为“技术咨询合同纠纷”，甚至在当事人明确提出这一请求后，法院可能仍然会以“服务合同纠纷”进行立案，毕竟政府与社会资本合作项目的咨询服务相关纠纷并非常见纠纷。因此，能否以充分的法律知识储备和法律论证技能，力争以“技术咨询合同”为案由，直接向中级法院一审立案，便是咨询单位维权时所要解决的的首要问题。
作者简介
张校杭 建纬律师事务所专职律师，复旦大学法律硕士，东北财经大学工程管理学士，具有多年建设工程、不动产相关领域的诉讼及非诉法律服务经验。
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作者 | 张校杭
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