天地不仁，水火亦无情。我国政府一贯高度重视安全生产，也建设了一支强大的消防救援队伍，但是火灾事故有很大的偶发性和隐蔽性，事前预防、事后追溯都有很大难度。作为建设工程消防方向的律师，充当不了消防员，也替代不了消防技术专家，但是律师可以成为防止火灾向社会生活蔓延的防火墙，消防救援机构依法行政的助推器，当事人保护自身权利的防火衣。本文拟对火灾事故调查中非常重要的火灾事故认定书进行法律分析，研究火灾事故认定书书的法律渊源、主要内容和主要特点。

       一、火灾事故认定书的法律渊源

       《消防法》（2021修正）第五十一条第三款规定，消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。

       公安部《火灾事故调查规定》（2012修订现行有效）现行有效第二十九条规定，公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因的认定。

       上述法律和部门规章是火灾事故认定书的直接法律渊源。应当说明的是，国家消防救援机构自2018年3月起不再隶属于公安部，而是转属于国家应急管理部，但公安部《火灾事故调查规定》（2012修订）至今仍然为消防救援机构所适用。

       2023年1月6日，应急管理部消防救援局和森林消防局整合而成的国家消防救援局（副部级）挂牌，国家消防救援局仍然归应急管理部管理。《立法法》第九十一条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。国家消防救援局虽然单独挂牌，但不属于《立法法》第九十一条规定的机构，不具有制定部门规章的权利。具有制定规章权力的应急管理部曾于2021年公布《火灾事故调查规定》（修订草案征求意见稿），其中第三十八条规定消防救援机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时认定火灾原因，制作火灾事故认定书。可能受消防救援机构再度调整的影响，该草案至今仍未成为正式规章开始实施。这就是消防救援机构脱离公安部管理六年后，仍然适用公安部规章出具火灾事故认定书的背景。该法律适用状况亟待应急管理部做出改变。

       二、火灾事故认定书的主要内容

       公安部《火灾事故调查规定》（2009修订已失效）第二十九条曾规定公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因和灾害成因的认定。公安部《火灾事故调查规定》（2012修订现行有效）第三十条 对起火原因已经查清的，应当认定起火时间、起火部位、起火点和起火原因；对起火原因无法查清的，应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除和不能排除的起火原因。公安部《火灾事故调查规定》（2012修订）中未规定在火灾事故认定书中须对“灾害成因”作出认定。灾害成因涉及到火势蔓延成灾、灭火救援的效率、造成人员伤亡或财产损失的原因等诸多问题，认定结论容易引起较大争议，所以公安部《火灾事故调查规定》（2012修订）只规定对起火原因进行认定。这就使得火灾事故认定书的主要内容更为单一，更偏向于从专业技术层面对起火原因进行科学鉴定及合理推断，避免较大争议，进而提高火灾事故认定书的作出效率，也有利于维护火灾事故认定书的权威。但即使如此，面对火灾吞噬后的残骸，难以查明起火原因的情况仍然为数众多。消防救援机构认为查清起火原因并就此作出的火灾事故认定书也经常会引发当事人的异议，从而进入到对火灾事故认定书的复核程序。

       应急管理部《火灾事故调查规定》（修订草案征求意见稿）第三十九条规定火灾事故认定书应当包括以下内容：

       （一）火灾基本情况，包括接警时间、起火场所及地址和人员伤亡、火灾损失概况等内容；

       （二）起火时间、起火部位、起火点、起火原因；

       （三）其他需要载明的火灾事实；

       （四）有关证据和依据；

       （五）当事人的法律救济途径。

       对起火原因无法查清的，应当作出起火原因不明的认定，注明起火时间、起火点或者起火部位以及有证据排除的起火原因。

       应急管理部《火灾事故调查规定》（修订草案征求意见稿）对认定书的内容做出更具体、详细的规定，有利于规范消防救援机构的执法，也有利于火灾事故认定书内容结构的统一。虽然该规定仍然未要求对“灾害成因”作出认定，但是明确要求载明火灾损失概况，这是相较之前规定增加的一个内容。应急管理部《火灾事故调查规定》（修订草案征求意见稿）特别提到火灾事故认定书应当载明当事人的法律救济途径，是依法执政的一个亮点，反映了应急管理部高度重视保护火灾事故认定书关联当事人权利的法律意识。

       三、火灾事故认定书的主要特点

       （一）法定部门的法定义务

       前文已提及，消防救援的职权在2018年之前属于公安部的消防部队，2018年根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》公安消防部队退出现役，转隶属于应急管理部。应急管理部下设消防救援局，2023年设立国家消防救援局（仍归应急管理部管理）负责国家综合性消防救援队伍建设、管理工作，各地消防救援总队、支队、大队加挂驻地省、市、县三级消防救援局牌子。火灾事故认定书由火灾调查机构作出，火灾调查机构由火灾发生地消防机构根据公安部《火灾事故调查规定》第六条按照火灾事故严重程度确定。部分乡镇社区设立的有消防救援中队，消防救援中队是小型的消防站，不具有作出火灾事故认定书的权限。

       （二）技术认定而非行政行为

       最高人民法院行政裁定书（2016）最高法行申775号认为火灾事故认定是公安消防机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。从现行有效的公安部《火灾事故调查规定》（2012修订）的相关条文看上述裁定书的意见相对公允，这可能也是现行规定删去原规定对“灾害成因”进行认定的主要欲求。当然，理论和实践中对火灾事故认定是否是行政行为都有争议，而且应急管理部新的《火灾事故调查规定》若对火灾事故认定书内容作出调整，火灾事故认定书的法律定性或许会有变化。

       （三）特殊的救济途径

       公安部《火灾事故调查规定》（2012修订）第三十五条规定，当事人对火灾事故认定有异议的，可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请；对省级人民政府公安机关消防机构作出的火灾事故认定有异议的，向省级人民政府公安机关提出书面复核申请。该规定给出了当事人对火灾事故认定的法律救济渠道，只是“复核”渠道甚为特殊，并非行政法体系中的行政复议、行政诉讼。上述规定未限制“复核”程序的次数，理论上分析，上级消防机构有权无限次撤销下级消防机构作出的火灾事故认定书，但是一旦上级消防机构确认了下级消防机构的火灾事故认定书，当事人便丧失了救济渠道。司法实践中，笔者曾代理当事人连续两次成功撤销火灾事故认定书，实证了该“复核”救济渠道的可循环性。当然，从效率角度看，“复核”救济也可能因未限制“复核”次数而变得低效。

       以上是对火灾事故认定书法律渊源、主要内容、主要特点的简要分析，考虑篇幅本文未讨论火灾事故认定书在诉讼中的作用、火灾事故财产损失的认定等问题，请有兴趣的读者关注后续相关文章。

韩金朝

建纬律师事务所 律师建纬建设工程消防法律服务中心核心成员

       中国人民大学法学硕士、南京大学工程硕士、燕山大学工学学士。具有建筑工程一级建造师、机电工程一级建造师、安全工程师执业资格，高级工程师职称。曾在某建筑央企从事施工项目管理十年，有三个鲁班奖项目参建管理经验，招投标、安全质量、项目结算管理实务经验丰富。从事建设工程争议解决、工程消防、工程全过程法律咨询服务八年，曾代理最高人民法院、多个省份高级人民法院审理的诉讼案件并取得良好效果。

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作者 | 韩金朝

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