【建纬观点】保障农民工工资支付政策的历史沿革与司法运用
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农民工是产业工人的重要组成部分，是建筑行业发展的基础。根据国家统计局2024年4月30日发布的《2023年农民工监测调查报告》，2023年中国农民工总量29753万人，占2023 年末全国人口140967万人的21.1%。为解决拖欠农民工工资的沉疴，维护社会稳定，多年来国家立法和政策性文件层出不穷，在司法和执行领域的强度也不断增加，本人梳理了整治拖欠农民工工资的立法和政策文件的来龙去脉和司法实操，并结合多年来亲自经办的相关司法案例分析农民工工资司法保障途径，以供读者参考。
（摘自《2023年农民工监测调查报告》）
2000 年代末，我国农民工欠薪案件高发，该阶段欠薪行为主要通过《劳动法》《劳动合同法》《工资支付暂行规定》（劳部发〔1994〕489号）等劳动领域和民事领域法律进行调整，行政手段威慑不足，恶意欠薪者违法成本低，导致 “欠薪 — 追讨 — 再欠薪”恶性循环。从2003年底起，我国开始专项治理拖欠农民工工资问题。
（一）专项治理欠薪的早期行业规范和制度探索阶段。
2004年，劳动保障部、建设部发布《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部发〔2004〕22号）以维护建设领域农民工合法报酬权益，规范建筑业企业工资支付行为，各级劳动和社会保障行政部门应会同建设行政主管部门积极探索建立解决建筑业企业拖欠或克扣农民工工资问题的长效机制，大力推进农民工工资支付监控制度及信用制度建设，在有条件的地区探索建立工资支付保障制度。以维护建设领域农民工合法报酬权益，规范建筑业企业工资支付行为。但该制度适用于“在中华人民共和国境内的建筑业企业（以下简称企业）和与之形成劳动关系的农民工”。事实上，我国建筑业的实情是大量实际施工人和包工头的存在，导致农民工并未与建筑业企业建立劳动合同关系的情况比比皆是。
2004 年 10 月 12日，建设部、发展改革委、检察部、司法部、财政部、劳动保障部等十六个部门发布了《关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题的意见》，提出解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题，关系到人民群众的切身利益，关系到国民经济的健康发展和社会稳定，但该文件主要针对的是2003年年底前已竣工项目的拖欠工程款问题，要求在三年内完成清欠任务。
2006年，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），该文件对农民工给出了准确的定义，文件指出农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。文件充分阐述了认识解决好农民工问题的重大意义，做好农民工工作的指导思想和基本原则，抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题和积极稳妥地解决农民工社会保障问题、切实为农民工提供相关公共服务等。
2007年，国务院办公厅转发《解决企业工资拖欠问题部际联席会议关于推进企业解决工资拖欠问题若干意见的通知》，文件重点提到各地要继续抓好解决拖欠农民工工资工作，对各类企业特别是建筑施工企业被举报或投诉拖欠农民工工资的，应督促企业尽快偿付。对因建设单位拖欠工程款造成的工资拖欠问题，劳动保障部门要会同建设等部门重点督办，妥善解决；对长期无法解决的拖欠工程款案件，要指导建筑施工企业通过司法程序解决。
2010 年，人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等七部门联合印发《关于进一步做好农民工工资支付保障工作的通知》（人社部发〔2010〕44 号），首次提出加强建筑领域实名制管理，推广银行代发工资制度；建立欠薪应急周转金，要求地方政府设立资金池用于垫付欠薪；强化部门联动执法，严厉打击欠薪逃匿行为。
2011年，《刑法修正案（八）》将“恶意欠薪”正式入刑，标志着我国欠薪治理从 “行政调解” 转向 “刑事追责”，大幅提高违法成本。
2013年，最高人民法院发布司法解释《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步明确了 “数额较大”“经政府有关部门责令支付”“造成严重后果” 等要件的具体标准，为司法机关提供可操作性法律适用标准。
（二）全面治理欠薪的立法突破和制度完善阶段。
2016年，国务院办公厅下发1号文件《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，明确了从根本上解决拖欠农民工工资问题的目标任务和政策措施，提出 “五维治理” 框架，包括规范工资支付行为（如按月足额支付、银行代发）、健全监控机制（如工资专用账户、欠薪预警）、推进信用体系建设（如 “黑名单” 制度）、依法处置欠薪案件（如刑事司法衔接）、改进工程领域管理（如人工费用与工程款分账），标志着治理欠薪从专项行动转向系统化制度建设，为后续立法奠定基础。
2017年，人力资源社会保障部办公厅印发《治欠保支三年行动计划（2017-2019）》的通知（人社厅发〔2017〕80号），明确了全面实行实名制管理、工资保证金、首次提及建立农民工工资专用账户制度，并设定到2017年底，农民工工资专用账户管理制度覆盖60%以上在建工程项目，2018年底前覆盖率达到80%，到2019年底基本实现全覆盖的实施时间表。同时，工资保证金制度在 2017 年得到进一步完善，如差异化缴存和第三方担保方式。此外，三年内，12 部门联合行动开展了农民工工资支付情况专项检查，重点检查工程建设领域和劳动密集型行业。针对检查情况，国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组通报了年度各省级政府保障农民工工资支付工作考核情况。并将考核结果分为A级、B级、C级，考核等级为C级的有关省级政府负责人受到约谈。
2017年底，国务院办公厅印发《保障农民工工资支付工作考核办法》，推动落实保障农民工工资支付工作属地监管责任。通过强化考核，层层传导工作压力。
2017年、2018年，水利部连续两年专门针对水利项目欠薪工作，陆续发布了《水利部办公厅关于切实解决水利建设领域拖欠农民工工资问题的通知》（办建管函〔2017〕1504号）、《进一步做好农民工工资支付保障工作的通知》（办建管函〔2018〕67号），文件提及习近平总书记和李克强总理就保障农民工劳动报酬权益作出重要批示。重点强调了进一步做好水利建设领域农民工工资支付保障工作的主要措施是，做好农民工工资支付情况专项检查。
2019年12月4日，《保障农民工工资支付条例》经国务院第73次常务会议通过，自2020年5月1日起施行。该条例是我国首部专门针对农民工工资的行政法规，填补法律空白，解决了政策效力层级不足、执行标准不一的问题，为根治拖欠农民工工资问题提供了坚实的法律保障。更重要的是，压实了建设单位、总承包单位的主体责任，禁止建设单位将工程款与工资捆绑拖欠，明确总包单位对分包单位欠薪负总责，将银行代发工资、工资专用账户、实名制管理等实践上升为法律强制要求，标志着我国农民工工资权益保护从 “政策驱动” 转向 “法治引领”。
（三）立法执行和配套制度的细化阶段。
2021年，国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组办公室印发了《2020年度保障农民工工资支付工作考核细则》，确保《保障农民工工资支付条例》的有效执行，将法律条文转化为实际行动。
2021年，人力资源社会保障部、住建部、交通运输部等七部门印发的《工程建设领域农民工工资保证金规定》（人社部发〔2021〕65号），确定了施工总承包单位（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）在银行设立账户并按照工程施工合同额的一定比例存储或者提供由银行类金融机构出具的银行替代保函，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠工资的专项资金的工资保证金制度。一旦发生拖欠农民工工资的，经人力资源社会保障行政部门依法作出责令限期清偿或先行清偿的行政处理决定，施工单位到期拒不履行的，属地人力资源社会保障行政部门可以向经办银行出具《农民工工资保证金支付通知书》，书面通知有关施工总承包单位和经办银行支付农民工工资。
2021年，人力资源社会保障部等十部门印发了《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》的通知（人社部发〔2021〕53号），对农民工专用账户的名称、开立、使用（人工费拨付和农民工工资的发放）、免查封冻结和撤销、监管作出了相应的安排，总包单位在工程建设项目所在地银行业金融机构按照工程建设项目开立的，专项用于支付农民工工资的专用存款账户，与《保障农民工工资支付条例》相衔接，推动治理模式转型，形成“不敢欠、不能欠、不想欠” 长效机制。
2022年12月30日，住房和城乡建设部办公厅、人力资源社会保障部办公厅发布《关于印发〈建筑工人简易劳动合同（示范文本）〉的通知》，制定了建筑企业与农民工之间的简易劳动合同示范文本，旨在更好地为建筑企业和建筑工人签订劳动合同提供指导服务。
猛药去疴，重典治欠，通过十多年来树立的一道道欠薪“高压线”拉起，织牢了农民工工资“保障网”，有利于建立健全符合新时代建筑工人队伍建设，为建筑业持续健康发展和推进新型城镇化提供更有力的人才支撑。
笔者在工程领域农民工工资保障系列文章的第一篇，重点介绍了保障农民工工资支付立法的历史沿革，浓墨重彩地提及了2020年5月1日起施行的《保障农民工工资支付条例》，该条例施行距今正好5年，但是在司法领域的运用尚有很多方面值得探索，尤其是该条例突破合同相对性的规定，要求建设单位、总包单位承担清偿责任，对于该条例的司法运用，下文抛砖引玉，为读者提供一些思考的方向。
（一）司法实践中，《保障农民工工资支付条例》对于“农民工”的内涵和外延的界定值得探讨。
《保障农民工工资支付条例》第二条规定，本条例所称农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民。本条例所称工资，是指农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬。但似乎该条定义并不完整。
1、“农民工”的内涵，决定了农民工区别于企业正式管理人员。
《保障农民工工资支付条例》第二条，对于农民工的定义主要强调的是“农村居民”这一身份。一方面，能够证明“农村居民”的身份文件，主要是户籍，故而该条对于农民工的定义指向的是户籍在农村但从事非农产业的群体；另一方面，我们认为“农村居民”不仅仅指向农业人口户籍，还包含了居住和生活状态的内涵，即在城市无固定居所但在农村有固定居所的群体。这决定了，即便有农村户籍，但是常年生活在城市，已经定居在城市的白领、管理人员、个体人员，不属于这里的“农村居民”的范畴。
但是，我们认为农民工的内涵核心不应该是身份，而应该是提供了一线的劳务工作这一限定语，在建筑工程领域就是在施工现场从事工程建造的工人，包括木工、泥工、油漆工、装饰工、钢筋工等各类工种的一线作业人员。这就决定了建筑企业的正式管理人员不应适用于《保障农民工工资支付条例》，在建筑领域，建筑企业管理人员的社保关系、用工管理一定是区别于农民工的。故而，即便企业的正式管理人员属于农业人口户籍，但从事的是管理人员工作，也不属于本条例规定的农民工。
2、《保障农民工工资支付条例》保护对象农民工，不应严格局限于“农村居民”。
《保障农民工工资支付条例》定义上强调了，农民工是具有农村居民身份的人。但我们认为，农民工的核心内涵是从事一线劳动工作，也不应按照户籍进行区别对待，即便该工人拥有城镇户籍，但与其他农村居民一样提供一线劳动服务后被拖欠工资的，也应适用《保障农民工工资支付条例》。例如巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院作出的，（2025）新28民终158号新疆某某建设集团有限责任公司、吴某一等劳务合同纠纷民事二审民事判决书，上诉人新疆某某建设集团有限责任公司主张被上诉人吴某一等17人不是“农民工”，依法不适用《保障农民工工资支付条例》。法院认为，上诉人新疆某某建设集团有限责任公司将案涉工程转包给不具有施工资质的个人被上诉人巴某，根据《保障农民工工资支付条例》第三十六条的规定，对于实际施工人拖欠的工资应当承担清偿责任。本案被上诉人吴某一等17人的户籍是农村还是城镇，并不影响上诉人新疆某某建设集团有限责任公司责任的承担。被上诉人吴某一等17人在工地上从事工作，与同为农村居民的其他项目组人员无异，均转化为工程价值的一部分，成为工程价款中人工费用的组成部分。二审庭审中，上诉人与被上诉人均自认案涉工程施工中同一工种人工工资不因务工人员系农村户籍或城镇户籍而予以区分。因此，在同一工程中，当领取劳动报酬的权利受到侵害时，对于工人权益的保护，不应当因农村户籍或城镇户籍而有所区别，均应享有同等救济途径及方式，一审法院依据《保障农民工工资支付条例》认定上诉人对被上诉人巴某欠付被上诉人吴某一等17人的工资承担连带清偿责任，符合平等保护的法治理念。
（二）建设工程项目农民工用工模式多样，导致农民工讨要工资涉及的民事案件案由也很难统一。
《保障农民工工资支付条例》第二十八条规定，施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记；2022年12月30日，住房和城乡建设部办公厅、人力资源社会保障部办公厅发布《关于印发〈建筑工人简易劳动合同（示范文本）〉的通知》，制定了建筑企业与农民工之间的简易劳动合同示范文本，都是为了引导建筑企业和农民签订劳动合同，建立劳动合同关系，但建筑工程用工的复杂性，以及实际施工人的大量存在，导致农民工的用工关系较为复杂。
实践中，基于农民工讨要工资涉及到的主要民事案件案由包括：（1）第二级案由劳动争议，例如（2024）闽09民终1186号，福建省宁德市中级人民法院，将某甲公司与鲁某某之间的纠纷确定为劳动争议案由；（2）第三级案由劳动合同纠纷案由，例如（2024）云0302民初705号，云南省曲靖市麒麟区人民法院，将徐某与中国某某金属工业第十四冶金建设有限公司之间的纠纷确定为劳动合同纠纷的案由；（3）劳动合同纠纷下的第四级案由追索劳动报酬纠纷，（2023）浙0212民初140××号，宁波市鄞州区人民法院将刘某诉某部队追索劳动报酬纠纷一案确定为追索劳动报酬纠纷；（4）第三级案由劳务合同纠纷，例如（2025）新28民终158号，新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院，新疆某某建设集团有限责任公司、吴某某等劳务合同纠纷一案。
1、正常的总分包模式下，农民工与上游分包单位之间的用工关系，涉及的民事案由主要是劳动争议。
2022年12月30日，住房和城乡建设部办公厅、人力资源社会保障部办公厅发布《关于印发〈建筑工人简易劳动合同（示范文本）〉的通知》；2019年，《保障农民工工资支付条例》第二十八条规定，施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记。不难看出，目前立法上仍在努力构建农民工与施工企业之间的劳动关系。此种情形下，追讨农民工工资可以适用劳动争议的相关案由。但基于农民工用工与工程项目建设的周期息息相关，建设工程领域农民工与施工单位之间的劳动关系又具有一定的特殊性，例如农民工的社会保险与普通的劳动者又有所区别。
2、不具备用人资格的主体，在转包、违法分包、挂靠模式下与农民工之间的用工关系，涉及的民事案由主要为劳务合同纠纷。
作为自然人的实际施工人，雇佣农民工从事工程建设的，其与农民工之间只能构成劳务用工关系，此时，农民工追讨工资只能使用劳务合同纠纷的案由。此种情形下，农民工的权利很难得到保障，故而《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》在工伤方面和《保障农民工工资支付条例》在工资支付方面一定程度上进行和补充。
（三）对依据《保障农民工工资支付条例》要求判决总包单位承担拖欠工资的支付责任态度仍然不够明确。
农民工是否可以依据《保障农民工工资支付条例》要求判决总包单位承担拖欠工资的支付责任，目前仅有为数不多的法院持肯定态度，部分法院仍以合同相对性原则拒绝适用该条款。
支持的案例认为，《保障农民工工资支付条例》作为行政法规，明确规定分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿，直接适用该条款可以支持农民工要求总包支付拖欠工资的诉求。以本人亲自经办的案例，刘某诉某部队追索劳动报酬一案（2023浙0212民初140××号）、袁某诉部队追索劳动报酬一案（2023浙0212民初140××号之一）、缪某诉某部队追索劳动报酬一案（2023浙0212民初140××号之二）。
裁判观点：本院认为，《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。本案中，被告作为施工总承包单位将案涉工程分包给宏臻公司，原告受宏臻公司雇佣在案涉工地提供劳动，宏臻公司拖欠原告等人农民工工资未付，现原告要求被告承担清偿责任，具有事实及法律依据，应予支持。关于被告仲裁前置的抗辩意见，本院认为，根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》的规定，劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接提起诉讼，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，人民法院按照普通民事纠纷受理。本案中，原告主张宏臻公司拖欠其农民工工资，不涉及劳动关系其他争议，故无需仲裁程序前置。
核实争议和分析：本案中，笔者代理的是三位农民工原告，三个案件分别立案、合并开庭审理，本案存在两个核心焦点，第一，关于被告提出的其并非雇佣原告进行施工的主体，也不拖欠分包单位宏臻工程款，不应当承担支付拖欠农民工工资的责任。笔者提出，根据《立法法》第九十三条，行政法规是由国务院制定的，在全国范围内具有普遍约束力，法院审理案件时，行政法规是必须遵守的法律依据之一，是需要引用具体的法律条文；《保障农民工工资支付条例》是国务院出台的行政法规，其在工程建设领域内对于农民工保护作出了特别规定，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿；建设单位或施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿，故而法院可以直接依据《保障农民工工资支付条例》第三十条规定的总包单位的先行清偿责任判决被告承担农民工工资的支付责任。第二，被告提出本案案由为追索劳动报酬纠纷，应适用劳动仲裁程序前置。笔者主张，案件中原告的诉请并非确认劳动关系，也不是向直接雇主追索劳动报酬，而是基于依据《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）的特殊规定，要求被告先行清偿农民工工资，故而不适用普通的劳动仲裁前置程序。
也有法院明确在农民工工资的处理上，不支持直接适用《保障农民工工资支付条例》，例如王某某与云南某某有限公司、昭通市某某劳务有限公司等追索劳动报酬纠纷一案（2024云0628民初723号）。
裁判观点：关于被告某某二安公司是否承担支付责任问题，因被告某某二安公司与被告某某某乙公司签订《建设工程施工劳务分包合同》，将案涉工程劳务分包给具备合法资质的被告某某某乙公司，双方签订的劳务分包合同合法有效，被告某某二安公司与被告某某某乙公司之间不存在违法分包或转包关系，不属于《保障农民工工资支付条例》规定总包单位应承担责任的情形，且根据《中华人民共和国民法典》第四百六十五条第二款“依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外”的规定，与原告签订《云南省农民工劳动合同》的相对方系被告某某某乙公司，而非被告某某二安公司，故被告某某二安公司不是原告主张拖欠工资的支付主体，不应承担支付责任。对原告及被告某某某乙公司主张应由被告某某二安公司承担支付责任或者连带支付责任不予支持。
《保障农民工工资支付条例》实施至今，越来越多人关注其在司法领域的运用。尤其近年来，政府文件中建筑工程领域农民工逐渐被称为产业工人，这一转变也反映了国家对建筑工程领域农民工的重视以及对建筑业发展的新要求，旨在将建筑工人纳入产业工人队伍建设体系，通过一系列政策措施，提高建筑工人的素质和技能水平，完善权益保障机制，促进建筑业的高质量发展。
END
作者 | 车丽
编辑 | 建纬品牌部
