【建纬观点】土石方消纳责任及结算风险防控
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今年6月发布的《国务院办公厅转发住房城乡建设部<关于进一步加强城市建筑垃圾治理的意见>的通知》（国办函〔2025〕57号）中明确提出，到2027年，要健全建筑垃圾治理体系并完善相关法规政策和标准规范。其中，工程渣土（即本文讨论的“土石方”） 因其体量大、处置要求高，一直是环保、住建部门的监管重点。实践中，受环保标准提升、地方政策差异、合同约定模糊以及消纳费用波动幅度大等因素叠加影响，责任主体认定不清与费用结算纠纷成为发承包双方争议的高发区。本文聚焦这两大核心问题，梳理风险并提出防控建议。
依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，以出让或划拨取得建设用地使用权的，建设用地所有权仍归属于国家。同时，《自然资源部关于规范和完善砂石开采管理的通知》《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》等文件规定，建设项目因工程施工产生的砂石料可直接用于该工程建设，不办理采矿许可证。自用仍有剩余的砂石料，由所在地的自然资源主管部门报县级以上地方人民政府组织纳入公共资源交易平台处置。严禁私自出售或以赠予为名擅自处置工程建设动用的砂石料。
从上述规定可以看出，弃置土石方作为建设用地附属物，其所有权亦属国家，具有国有资产属性。无论是建设单位，还是施工单位均无权买卖，私自出售属违规行为。即使是不改变土石方所有权前提下的物理迁移行为，即土石方的场外弃置，包括运输至指定渣土场处理、废弃矿坑复垦以及其他渣土循环利用等方式，亦需符合政府监管规定。这一过程便是土石方消纳。本文主要参考《建筑垃圾处理技术标准》，将土石方消纳界定为工程渣土，亦即弃土消纳。
违规处置土石方将面临行政处罚，甚至承担刑事责任等严重后果，建设单位、施工单位以及运输单位等相关主体均需警惕。随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾由于违反《城市建筑垃圾管理规定》，可能受到警告、罚款等行政处罚。如在杭州某公司随意倾倒建筑垃圾案中，该公司作为运输单位，运输渣土并倾倒至某场地进行消纳的行为，受到了警告并处罚款人民币伍万元的处罚。
违规处置土石方，将渣土倾倒在耕地、林地等农用地上，造成种植条件严重毁坏或向水体（江河、湖泊等）倾倒含有害物质的建筑渣土，严重污染环境的，还可能构成非法占用农用地、污染环境等罪名，需要承担刑事责任。如在广东某公司、简某某等非法占用农用地一案中，施工单位将建筑余泥外运倾倒至该项目红线范围外的某鱼塘及周边地块，将鱼塘及周边地块完全覆盖。案涉地块土地利用规划为永久基本农田，土地利用现状为耕地，因受到填埋等人为活动的影响，种植条件严重毁坏，造成农用地毁坏，被告人构成非法占用农用地罪。再如，胡某、陆某等污染环境罪一案中，被告人向太湖湖体中非法倾倒被认定为有害物质的建筑渣土，严重污染环境，构成了污染环境罪，还同时承担了赔偿造成地表水环境损害的民事责任。
因此，消纳主体在选择土石方消纳场地时应当关注场所性质，优先选择政府指定的、具有资质的正规消纳场。选择非指定场所消纳的，务必进行土地性质尽职调查，避免与村集体土地资产相混淆，也要避开耕地、林地、水体、生态红线等场所。同时，留存选择合规消纳场的证明也是规避风险的重要举措。
引发土石方消纳争议的源头在于消纳责任主体不明。责任主体认定需结合项目所在地具体规定和合同中关于备案义务、费用承担的约定。在合同无约定或约定不明时，备案主体的地方规定具有重要参考意义。如前所述，尽管各地对弃置的土石方消纳都倾向于严格管理，但各地对报备主体的规定不尽相同。如北京明确规定由建设单位负责建筑垃圾消纳和施工现场建筑垃圾处理方案报备，宁波却明确要求施工单位报备建设工程垃圾处理方案。备案主体的确定会影响费用承担主体或主要组织者的认定。地方规定的不统一会导致合同约定不明时，处置责任归属及费用承担更加难以界定。
土石方消纳费的性质也会影响消纳责任主体或消纳费用最终承担者的认定。土石方消纳费是为土石方消纳向处理人支付的费用。土石方消纳费在性质上属于政府主导的规费还是市场化下的服务费，没有统一标准。北京等地区将消纳费纳入“城镇垃圾处理费”，认为该费用具有对政府公共服务的成本补偿性质，由税务部门负责收取，应当使用财政部统一监（印）制的非税收入票据，具有强制性、非营利性。此时，建设单位是法定缴纳义务人，施工单位多为代收代付。近年来，随着地方政府陆续开启盘活存量资产以化解地方政府债务，地方政府平台公司或特许经营企业开始提供消纳服务并收取费用。此时，消纳费的性质更接近市场化的服务购买，承担主体依合同约定。实务中，一般开具的是现代服务类项下建筑垃圾管理服务费发票，税率为6%。
除了费用主体方面的问题，由于消纳费价格波动大、各地计价规则不一、合同约定模糊，土石方消纳费的具体结算同样争议频发。
首先，土石方消纳费的计价规则存在地域差异。武汉在尊重双方合意的基础上，进行了价格指导。明确土石方外运消纳费用应从合同约定，配合湖北省定额使用。合同对费用标准无约定或约定不明的，可参考最高不超过50元/m³执行，计取税金后单独列项计入含税工程造价。如土石方运至政府指定消纳场，应在合同中约定按照政府相关规定计取消纳费用。郑州明确土石方消纳费应计入工程造价，控制价编制时应计取土石方消纳费，区政府有指导价的按政府指导价执行，无政府指导价的暂按18元/m³计入税前造价；结算时土石方消纳费发承包双方协商计取。广州则明确工程计价不再计算建筑废弃物管理机构收取的建筑垃圾处置费。在编制项目初步设计概算、施工图预算、招标控制价时，建筑垃圾处置企业（单位）收取的消纳费列入建筑按照工程费中的“其他项目费用”中，结算时工程量按照实际发生量计算。宁波明确渣土处置费作为非竞争性费用单独列项，参考政府发布的市场信息参考价计价，同时引入价格调整机制：价格波动在±5%及以内的不作调整，超过±5%的部分进行补差调整，价差部分只计取税金。此外，宁波对于市本级城建项目还明确了严格的结算凭证要求，要求土石方消纳费计价需要提供包括清运证、消纳证明、发票、运输车辆 GPS 资料及对应的附件。
除了计价规则方面的规定，笔者还梳理了有关土石方消纳费结算司法实践中常见的争议。一是关于价格上涨能否适用情势变更调整合同价格的问题。实践中，法院通常不支持调价，倾向认为价格波动属正常商业风险，承包商作为有经验主体应有预见。特别是对固定价格的合同，承包方往往需证明价格异常波动且远超合理预期，属于非正常的商业风险，继续履行合同会产生显失公平的结果，才可能获得法院支持。具体可参考诸暨市某渣土运输有限公司诉浙江某建设公司建设工程分包合同纠纷一案。二是关于承包人未能提供消纳凭证，费用能否主张的问题。笔者认为，判断这一问题的核心在于清单列项。工程造价中已经单独列项“消纳费”的，承包人应提供消纳证明、支付凭证等佐证材料。即举证责任在承包人，未能证明则可能被驳回。具体可以参考（2022）京0115民初19059号张某与某水利局等建设工程施工合同纠纷。对消纳费在清单中未单独列项，但余方弃置的清单描述中已经明确需要综合考虑土石方消纳的，应视为消纳费已包括在该项的综合单价中。如无合同明确约定的，承包人可以不提供消纳费相关依据。而如清单中未对消纳费单列，亦未将其包括在土石方弃置类单价中的，则属于清单漏项。承包人需就费用实际发生及金额承担举证责任，具体主张费用的路径通常为工程签证或合同变更程序。费用计取需参考当地标准或市场价，超标准部分需明确责任后再判定以限价计入或据实计取。
可见，土石方消纳费用争议的关键在于合同的精细化约定与履约过程中的证据留存。笔者认为，宁波关于土石方消纳费的规定相对较为清晰和明确，较好平衡了发、承包方的权益，极具借鉴价值。如双方能将上述规定纳入合同条款并遵照执行，可以有效降低土石方消纳费争议风险。
通过上文分析，结合国办函〔2025〕57号等文件的精神，为从源头减少争议，笔者有如下几点建议：
一是完善费用列支规则。住建、交通、水利等相关部门按照各自职责，将建筑垃圾治理费用（含消纳）类比安全文明施工费，明确纳入项目概预算列支标准。
二是健全事先方案规划。建议将《建筑垃圾平衡和利用方案》作为项目可研或环评阶段的重要内容。在项目进行可行性研究阶段提前预估渣土产生量及其利用途径，包括外运消纳的量与价。
三是细化合同条款设计。市场化处理的，在招标阶段明确竞价规则，在合同中约定清晰的价格风险分担机制，如是否参照材料调差。规费化处理的，在合同中明确据实结算原则以及结算凭证要求。同时，建议在合同中明确承包商义务，约束其严格执行《建筑垃圾平衡和利用方案》，遵守运输车辆标准，并设置违规消纳的违约责任条款。
土石方消纳的责任归属不明与费用结算困难是当前工程纠纷的痛点。厘清地方规定下的责任逻辑，警惕违规处置的法律后果，在总结各地计价模式及司法实务观点基础上进行精细化的风控设计，是发承包双方有效管控法律风险、保障自身权益的必由之路。随着国家建筑垃圾治理体系的健全，相关争议有望得到更系统地解决。
成聪慧
上海市建纬律师事务所 专职律师
土木工程和法学双学士学位专业背景、建筑与土木工程硕士研究生学历，具有一级建造师、高级工程师、经济师等专业资格和职称。在加入上海市建纬律师所之前，曾先后任职某大型央企风控合规部处长、杭州市某地方国有企业专职外部董事，具有国有企业风控合规管理及百亿基础设施PPP项目、EPC项目运作的实操经验，擅长国有企业的诉讼和非诉法律服务。
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作者 | 成聪慧
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