【建纬观点】建筑业用工模式的演变
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在计划经济时期，我国建筑业实行的是典型的固定用工制度，是国家用集中统一的指令性计划把劳动者统一分配到用人单位，职工一次分配定终身，生老病死由国家和用人单位全包的“铁饭碗”制度。
这一制度最早见于1951年《劳动部关于各地招聘职工的暂行规定》，规定：“凡中央直辖各省市和各大行政区之间招聘职工时，须持有中央人民政府劳动部正式介绍信件。在大行政区所辖地区范围以内的省市之间招聘职工时，须持有大行政区劳动部正式介绍信件。”这一规定限制了企业的自主用工权，是劳动力统一调配制度（即固定用工制）的雏形。同年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，实际上确立了固定用工制度下的社会保障体系，明确了企业需长期承担职工福利，在特定历史时期保障了工人的基本生活社会稳定，助推了当时的经济建设。
1954年劳动部发布《关于建筑工程单位赴外地招用建筑工人订立劳动合同办法》，规定：“建筑工程单位至外地招用临时工，不论招用期限长短，均应由招工单位与工人或工人代表按照工程所在地区劳动行政部门招工的规定签订劳动合同，并应严格遵守。”该规定将临时工招聘需要签订合同这一制度规范下来，至此，固定用工为主、临时用工为辅，统包分配的固定用工制度基本确立。
1971年，国务院发布《关于改革临时工、轮换工制度的通知》，规定大部分临时工、合同工都改为固定工，标志着固定用工制度的进一步强化。
固定用工制度的特点是"统包统配"，国家通过行政手段统一调配劳动力资源，劳动力的招收、使用等都在国家计划范围内，建筑企业没有自主用工权。固定用工制度下的建筑工人享有全面的福利待遇，包括住房、医疗、子女教育等。这种用工制度在当时为国家集中有限资源进行大规模经济建设提供了稳定的劳动力保障。
然而，随着时间推移，这种用工模式的弊端也逐渐显现：企业内部管理逐渐具有鲜明的行政色彩，劳动力配置效率低下，企业用工负担沉重，工人积极性不高，用工僵化现象普遍，严重制约了建筑业的活力和发展。
1978年召开党的十一届三中全会后，我国开始实行改革开放，推行经济体制改革。计划经济时期的固定用工制度日渐僵化，难以适应市场经济的发展需求，开始出现多种用工形式，其中劳动合同制用工模式逐渐成为主导。
这一制度的首次作为试点推行是在经济特区，1980年，全国人民代表大会常务委员会发布《关于批准<广东省经济特区条例>的决议》，其第十九条规定：“各特区设立劳动服务公司。特区企业雇用中国职员和工人，或者由当地劳动服务公司介绍，或者经广东省经济特区管理委员会同意由客商自行招聘，都由企业考核录用，同职工签订劳动合同。”
1981年中共中央、国务院发布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，该《决定》提出国有企业劳务用工制度“要实行合同工、临时工、固定工等多种形式并存的用工制度，逐步做到人员能进能出”。
1982年，城乡建设环境保护部、劳动人事部在《关于印发<国营建筑企业实行合同工制度的试行办法>的通知》中作出如下规定：“企业招用合同工，必须与所在城镇的区、街劳动服务公司或县、社有关部门签订劳动合同，报送企业主管部门和当地劳动部门备案。城镇区、街劳动服务公司或县、社有关部门也须与合同工本人签订相应的劳动合同。劳动合同的主要条款应包括：招用人数和期限、生产任务和质量要求、劳动条件和劳动保护、劳动纪律和奖惩、工资和劳动保险、违反劳动合同的责任，以及双方认为需要明确的其他问题等。”
1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“增强企业活力”，要求“企业自主经营、自负盈亏”，大量国有企业被要求转向市场化用工，加之改革开放后外资企业、私营企业等兴起，迫切需要灵活的雇佣方式，而固定用工制度无法满足这一需求。劳动合同制开始大规模取代固定用工制，助推我国经济体制由计划经济向市场经济转型，建筑业用工制度也随之发生深刻变革。
1984年9月国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中提出国有建筑安装企业除必需的技术骨干以外，原则上不再招收固定工。1984年10月劳动部和城乡建设环境保护部联合发布《国营建筑企业招用农民工合同制工人和使用农村建筑队暂行办法》，规定建筑业不再招用固定工人，主要招用户籍制度不变的农民合同制工人。
1986年，国务院连续颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》等文件，对国有企业实行劳动合同用工制度做出了具体规定。自此，我国用工制度发生重大变革，逐渐完成了劳动合同制用工的制度建设，建筑业用工模式也随之发生重大变化。
劳动合同制的实施使建筑企业获得了更大的用工自主权，可以根据工程需要灵活调整用工规模，提高了劳动力资源配置效率。同时，这一改革也促进了建筑劳动力市场的形成，工人开始在不同企业间流动，技能水平成为决定就业机会和薪酬水平的重要因素。然而，随着我国市场经济的进一步发展，城镇化建设迅速兴起，建筑业的用工规模不断扩大，但国有建筑企业尚未形成完善的管理体制，劳动合同制下的用工模式仍然不能良好适用于高效管理基数庞大的一线建筑工人。在此背景下，建筑业的用工模式再次发生巨变。
改革开放以后，我国城镇化建设快速发展，大批农村剩余劳动力进入城市，成为建筑业劳动合同制工人。随着市场经济的不断发展，建筑业企业基于市场化改革的需要，为降本增效逐渐控制雇佣建筑工人的数量，开始依靠市场化的劳工队伍。主要采用的模式是，实行公司直管项目、项目经理负责制，将建筑企业的固定工人、合同制工人重新组合作为项目用工主体，同时开始引入农村建筑队直接参与工程建设。
1984年11月开工推行“项目法施工”的鲁布革水电站工程便是管理层与劳务层分离的一个代表性案例，在鲁布革水电站施工中采取项目管理制，即“管理层与作业层分离，总包与分包管理相结合”的模式，按工程需求调配人力，取得了工程质量好、用料省、造价低的显著效果，达到了隧洞施工国际一流水平。这一现象引起社会各界的关注与思考，形成了强大的“鲁布革冲击”。
1987年，《铁道部工程项目经理负责制暂行规定》提出：“铁路基本建设学习推广鲁布革工程管理经验，改善企业内部经营机制，加强以工程项目为主的管理制度。各铁路施工企业在中标承包的工程项目中，要实行项目经理负责制，实现安全、优质、快速、低耗、高效的要求。”
建筑业管理层与劳务层的分离改革，旨在将建筑施工活动中的管理职能和劳务作业分离，建筑企业专注于项目管理、技术研发和市场开拓，而具体的施工作业则通过市场机制外包给劳务队伍，继而推动行业组织结构优化、整个建筑业降本增效。这一改革为农村剩余劳动力向城市转移提供了重大契机，同时为大规模的城镇化建设储备了充足的劳动力。但是，劳务层分离后，也就意味着建筑一线的劳务工人不再与作为总承包单位的建筑企业存在劳动合同关系，一方面减少了建筑企业的管理成本与用工压力，另一方面在劳务层包工头个人承包、劳务企业挂靠、层层分包、转包等各种乱象开始衍生。为解决管理层与劳务层分离后的诸多问题，建筑行业主管部门及立法部门在不断探索解决应对方案。
建筑业管理层与劳务层模式引发了诸多新问题，如：劳务队伍流动性大，技能培训不足，工程质量与安全生产隐患增加，劳务人员的权益保障机制不健全，欠薪等问题日益突出。
针对这些现象，加强劳务企业资质管理成为建筑行业主管部门的 重要手段。1992年建设部在《关于印发<施工企业资质动态管理暂行办法>的通知》指出：“由于企业施工管理不善造成二级或两起以上（含两起）三级工程建设重大事故的，降低资质一级。此种事故如发生在兼营工程施工上，要取消该企业对该类专业工程施工的兼营。非等级企业发生此种事故，要取消该企业施工分包资格，保留劳务分包资格。”可见，对劳务分包资格的限制在当时已成为一种管理方式。
1995年建设部发布《建筑业企业资质管理规定》，首次将建筑业企业资质分为：施工总承包、专业承包、劳务分包，规定不同资质的企业只能承接相应范围的工程，避免混同经营，正式建立了建筑行业“两层分离”（管理层与劳务层分离）的资质管理体系。
1997年颁布的《中华人民共和国建筑法》第29条规定：“建筑工程总承包单位可以将部分工程分包给具有相应资质的分包单位，但不得转包或违法分包。”这是我国首次通过立法形式明确了工程总承包与专业分包的合法性，打击了“挂靠”和“包工头”模式，要求企业必须具备资质才能承接工程，但《建筑法》中未明确提及劳务分包。
进入21世纪，劳务分包模式逐渐成为建筑业用工的主导形式。
2001年，建设部修订《建筑业企业资质管理规定》，规定：“专业承包企业可以对所承接的工程全部自行施工，也可以将劳务作业分包给具有相应劳务分包资质的劳务分包企业。获得劳务分包资质的企业，可以承接施工总承包企业或者专业承包企业分包的劳务作业。”
2005年建设部在《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》中提出：“引导大型施工总承包企业分离富余职工，成立建筑劳务分包企业；引导低资质等级的施工总承包企业向建筑劳务分包企业转化，为其生存发展创造良好的外部环境”，意在进一步推动劳务分包制度的规模化、规范化发展。
劳务分包模式通过专业化的劳务企业为建筑总包企业提供劳务队伍，实现了用工规范化组织化，同时加强技能培训，减少无资质施工，提高了工程质量，为城镇化的快速发展提供了劳动力支撑。然而在实践中，由于分包层次过多，利润被层层挤压，用工链条过长；大部分劳务企业空壳化运作，实际仍为包工头带队，社保缺失、欠薪等问题严重；工人持证率低，劳动技能差，缺少培训体系；工程仍一定程度上存在质量和安全隐患。这一系列问题对建筑业劳务分包制度的适用和发展提出了很大的挑战。
随着《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规的普遍适用，现有的建筑业用工模式因劳务企业“严重空壳化”现象而难以符合相关的用工规定，行政执法部门在处理建筑业用工问题时也经常陷入多重困境。近年来，在立法部门、司法部门对建筑行业用工问题关注度不断上升之际，建筑行业内部一直积极变革，以适应法治国家建设的需要，为建筑工人权益以及建筑业转型升级和高质量发展保驾护航。培育新型建筑产业工人成为行业用工模式改革的重要方向。
（一）用工模式再转型的驱动力
2005年建设部颁布《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》规定，建筑劳务进入建筑业的途径更加规范化，专业的劳务公司可以培养出专业的建筑技术人员，建筑施工企业劳务聘用制度在不断向正规化、市场化发展的。
2014年以来，住建部相继出台了《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》《新时期产业工人队伍建设改革方案》《关于推行终身职业技能培训制度的意见》《关于培育新时期建筑产业工人队伍的指导意见》等文件，2016年4月11日，住建部批准了浙江、安徽、陕西3省开展建筑劳务用工制度试点工作方案，意在大力推进行业劳务用工制度深化改革和建筑产业工人培育。
2021年修订的《中华人民共和国工会法》第八条规定：“工会推动产业工人队伍建设改革，提高产业工人队伍整体素质，发挥产业工人骨干作用，维护产业工人合法权益，保障产业工人主人翁地位，造就一支有理想守信念、懂技术会创新、敢担当讲奉献的宏大产业工人队伍。”
2024年中共中央、国务院《关于深化产业工人队伍建设改革的意见》中指出：“鼓励企业将产业工人队伍建设改革情况纳入企业社会责任报告、可持续发展报告。发布推进产业工人队伍建设改革蓝皮书。”这些政策为培育新时代建筑产业工人指明了方向。
透过以上文件，我们可以观察到建筑行业内部在用工模式上的积极变革，通过改革用工模式，培育新型产业工人，改善产业工人现状，探索解决现有用工模式下的系列问题。
（二）建筑业产业工人的培育前景
1、工程承包企业自有工人
由于劳务分包制度之下，工人与工程承包企业之间并不直接构成劳动关系，而是与劳务分包企业签订合同，与劳务分包企业之间形成劳动关系，但由于市场上的劳务分包企业实际上资质参差不齐，建筑工人的权益难以保证，因此，近年来国家大力推动建筑业产业工人队伍建设，鼓励工程总承包企业（尤其是中央或地方头部建筑企业）逐步建立自有产业工人队伍。逐步培养工程承包企业自有工人，看似是劳务层与管理层的再次混合，实际上是出于建筑业升级、对建筑工人进行体系管理的新需要。
2、专业作业企业自有工人
培育工程承包企业自有工人的同时，为避免管理层与劳务层再次混同，同时解决现有劳务企业普遍“空壳化”的现象，2022年住房和城乡建设部发布《建筑业企业资质标准》（征求意见稿）提出取消劳务企业资质，新增专业作业企业资质，将企业资质的门槛进一步降低，提倡每一个劳务队伍下述的专业作业队伍组建正规的专业作业企业，招聘自有工人。未来的用工模式可能以综合培育工程承包企业自有工人和专业作业企业自有工人为主要导向，通过战略合作实现资源共享，共同推动建筑业高质量发展。
3、探索灵活用工模式
随着相关劳动法律的修订与出台，建筑业用工可能也需要借用灵活的用工平台，在保障建筑工人劳动权益的基础上，尊重建筑业流动性的用工特性，探索建筑工人灵活用工的新模式，作为建筑业用工的重要补充。
本文回顾梳理了中国建筑业用工模式的历史演变过程，从计划经济时期的固定用工制度，到改革开放后的劳动合同制用工，再到市场经济条件下的管理层与劳务层分离，直至劳务分包模式的确立和产业工人培育的探索。研究发现，建筑业用工模式的变革与国家经济体制改革、政策调整及市场需求变化密切相关。当前建筑业用工仍面临工人技能水平参差不齐、权益保障不足等问题，未来需要进一步改革建筑业用工制度，加强产业工人职业化建设，推动建筑业用工模式向更加规范化、专业化的方向发展。
韩金朝 建纬律师事务所 合伙人
中国人民大学法学硕士、南京大学工程硕士、燕山大学工学学士。具有高级工程师职称、建筑工程一级建造师、机电工程一级建造师、安全工程师执业资格。曾在某建筑央企从事施工项目管理十年，有三个鲁班奖项目参建管理经验，招投标、安全质量、项目结算管理实务经验丰富。从事建设工程争议解决、工程消防、工程全过程法律咨询服务八年，曾代理最高人民法院、多个省份高级人民法院审理的诉讼案件并取得良好效果。
感谢实习生上海外国语大学魏若涵同学对整理本文做出的贡献。
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作者 | 韩金朝
