【建纬观点】破立之间（上）：我国建筑业劳务资质改革的实践路径
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一、引言
近年来，我国建筑业资质管理制度持续深化改革，作为建筑业管理的重要抓手，施工劳务资质管理正处于“破”与“立”交织的关键阶段——长期以来以审批制为核心的准入管理模式逐步被“破”除，取而代之的是以备案制为基础、专业分工为导向的新型管理机制的“立”起。笔者基于政策文件和实务调研，系统梳理施工劳务资质改革的政策演进、实施现状及发展方向，探讨这一改革路径对我国建筑市场格局的影响。
我国建筑业资质管理制度始于计划经济时期。1984年，为规范建筑市场秩序，国家参照前苏联的管理经验，颁布了《建筑企业营业管理条例》，首次以行政手段设定行业准入门槛，标志着以企业资质管理为核心的建筑业市场准入制度初步建立。我国建筑劳务资质管理的制度变迁，深刻反映了行业治理理念与管理方式的阶段性转变，这一过程大致经历了三个主要阶段：
2001年，住建部修订《建筑业企业资质管理规定》《建筑业企业资质等级标准》，正式提出“劳务资质”概念，构建起“施工总承包-专业承包-劳务分包”三级资质管理体系。
2014年以来，随着国家“放管服”改革的持续推进，建筑业劳务资质管理进入制度探索与试点转型期。2015年，住建部发布《建筑业企业资质标准》，将资质划分为施工总承包、专业承包和施工劳务三大序列，对施工劳务资质实施不分类别与等级的简化管理，明确企业在资产、人员等方面的基本要求。在资质等级设置方面，将施工总承包序列分为12个类别、4个等级；专业承包序列分为36个类别、3个等级；对于施工劳务序列则采用不分类别、不分等级的简化管理模式。其中，施工劳务企业资质主要从企业资产和企业主要人员两个标准进行审核，要求企业资产在200万元以上且具有固定的经营场所；企业技术负责人具有工程序列中级以上职称或者高级工以上资格，持有岗位证书的施工现场管理人员不少于5人，且施工员、质量员、安全员、劳务员等人员齐全，经考核或培训合格的技术工人不少于50人。该资质体系的建立，有效规范了建筑劳务市场，提升了行业整体管理水平。此时，企业进入市场须经行政许可，满足注册资本、技术负责人、持证人员数量等刚性指标。该模式在规范市场主体、保障工程质量方面发挥了积极作用，但也逐渐暴露出审批周期长、准入壁垒高、企业负担重等问题，挂靠资质经营、违法分包给个人或无资质的企业等不规范经营活动泛滥。
2017年，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，进一步提出推动劳务企业向专业化、规模化方向转型。2018年修订的《建筑业企业资质管理规定》作为现行资质管理的程序性文件，虽未取消劳务资质，但将一些审批权限下放至设区的市住建主管部门，但为后续“证照分离”改革预留了一定的空间。
2020年11月30日，住建部发布《建设工程企业资质管理制度改革方案的通知》（建市〔2020〕94号），劳务资质改革进入深化落实阶段。该通知明确，“将施工劳务企业资质改为专业作业资质，由审批制改为备案制”。2021年6月29日住建部发布《关于做好建筑业“证照分离”改革衔接有关工作的通知》，明确“自2021年7月1日起，建筑业企业施工劳务资质由审批制改为备案制，由企业注册地设区市住房和城乡建设主管部门负责办理备案手续。企业提交企业名称、统一社会信用代码、办公地址、法定代表人姓名及联系方式、企业净资产、技术负责人、技术工人等信息材料后，备案部门应当场办理备案手续，并核发建筑业企业施工劳务资质证书。企业完成备案手续并取得资质证书后，即可承接施工劳务作业。”而且，该通知的附件中明确取消的企业资质名录中并没有施工劳务企业资质，可见施工劳务资质并未被取消，仅是放宽管理方式，由审批制调整为备案制。
近年来，国家持续推动建筑业用工制度的结构性改革，引导传统劳务企业向专业化、精细化方向转型。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）明确提出“推动建筑业劳务企业转型，大力发展木工、电工、砌筑、钢筋制作等以作业为主的专业企业”。《关于培育新时期建筑产业工人队伍的指导意见》（建市〔2020〕105号）进一步细化该路径，“鼓励和引导现有劳务班组或有一定技能和经验的建筑工人成立以作业为主的企业，自主选择1-2个专业作业工种。” 2022年1月26日，住建部在《建筑业企业资质管理规定》修订征求意见稿中，将《建筑业企业资质管理规定》（住房和城乡建设部令第22号，根据住房和城乡建设部令第32号、住房和城乡建设部令第45号修正）第五条修改为：“建筑业企业资质分为施工综合资质、施工总承包资质、专业承包资质、专业作业资质。”明确将“施工劳务资质”调整为“专业作业资质”。2022年2月23日，住建部将《建筑业企业资质标准（征求意见稿）》中规定：专业作业资质不分等级，实行备案制。具有公司法人《营业执照》且拟从事专业作业的企业在完成企业信息备案后，即可取得专业作业资质。这一系列举措旨在建立更加市场化、社会化、专业化的建筑发包承包机制，为建筑行业高质量发展提供制度支撑。
以上政策及部门规章、标准规定的“专业作业”建筑企业是指专门就某一施工工种：钢筋工、模板工、砼工、砌筑工、抹灰工、架子工、防水工、水电暖安装工、油漆工、外墙保温工等开展专业作业活动的企业。这更加细化了“施工劳务资质”对应的 “施工劳务”，原来的劳务作业包含了专业作业劳务分包，是指某一项建筑工程中的各种工种的劳务总承包。原来的劳务作业对象指向的是工程中计件或计时的施工劳务，计取的是人工费，其表现形式主要为“包工不包料”，实践中常对应“清包工”的概念。在正常、合法的施工承包关系中，施工单位（包括施工总承包单位和专业承包单位）在承接工程之后，为避免高昂的人力成本支出，将工程的劳务部分分包给有资质的劳务承包单位属于非常正常的现象，也是最高人民法院相关施工合同司法解释明文认可的合法行为。
国家推动劳务企业向专业企业转型，核心在于优化建筑工程实施组织结构与用工模式，实现从“粗放式劳务承包”向“精细化专业作业”的转变，加快构建以专业作业企业为基础的建筑业“金字塔”式市场主体模型、以技能工人为核心力量的新型用工机制。这一改革可以再次降低建筑业资质准入门槛，减轻企业负担，激发市场活力，支持小微企业和专业班组依法合规参与市场竞争。同时，国家政策还积极引导大中型劳务企业向总承包或专业承包企业转型，或者通过搭建用工信息平台，发挥资源整合作用。改革成功后的“专业作业资质”备案制也不完全意味着监管放松，而是将管理重心由事前审批转向事中事后监管，依托信用体系、动态核查和合同履约评价等机制，构建“宽进严管”的新型行业治理格局，持续推进建筑市场的专业化、规范化和现代化发展。
自2016年起，住建部已批准陕西、安徽、浙江、山东、江苏、青海，黑龙江、江西、贵州、河南、山东、四川等省份试点取消建筑施工劳务企业资质，设立专业作业资质。但截至目前，国家层面尚未出台全面取消劳务资质的正式文件，该改革仍处于区域性试点阶段。以重庆市为例，2022年8月3日，重庆市住建委发布《重庆市住房和城乡建设委员会关于开展建筑施工专业作业企业备案试点工作的通知》（渝建管〔2022〕203号），正式启动专业作业企业备案试点工作。同年印发的《关于印发重庆市培育新时代建筑企业自有工人队伍试点工作方案的通知》（渝建〔2022〕21号）进一步明确，要引导传统劳务企业向专业作业企业转型，推动其做专做精。
目前，笔者通过对部分试点省份建筑市场的观察和调研发现，尽管住建部持续推动资质改革且部分试点省份已发文取消劳务资质、设立专业作业资质，但因实践中的各种困难，即使试点省份发出了一定数量的专业作业资质，但仍然继续准许劳务资质延续备案。所以在当前的建筑业实践中，普遍存在“双轨并行”现象：即原有施工劳务资质企业可继续办理备案，同时新设立的专业作业企业依备案制准入，两类主体在市场中同时存在、并行运作。这一现状反映了建筑业劳务资质改革过渡期的典型特征，也体现了我国建筑业资质改革措施落地过程中的路径惯性依赖与现实复杂性。
从政策监管的角度看，施工劳务资质准入门槛较高，催生了市场中普遍存在的资质挂靠或租借现象。推行专业作业资质有助于规范市场秩序、压缩空壳公司生存空间，并引导实际施工队伍向正规化、企业化方向转型，从而促进建筑劳务市场长期健康发展。然而，据调查显示，北京、江苏、上海等经济发达地区在实际操作中也在沿用施工劳务资质，而且施工劳务资质企业的适用范围更为广泛，专业作业资质尚未得到充分推广。
造成这一现象的原因可能包括两个方面：第一，施工总承包单位在工程质量和工期责任压力下，更倾向于将劳务作业整体发包给具备综合劳务资质的企业，以避免因拆分多个专业作业而增加管理协调难度和成本负担；第二，从劳务企业或专业作业企业的角度看，传统施工劳务资质覆盖范围广、承接类别全面、合同金额相对较大，相比之下专业作业资质仅限于1-2个工种，在实际业务应用中灵活性较低、适应性较弱，市场吸引力有限。
目前，《建筑企业资质管理规定》（征求意见稿）仍处于草案阶段。若该规定正式出台取消劳务资质正式推行专业作业资质，则该项政策将在全国范围内统一实施，不再因地区或企业意愿而保留弹性。如何双向提升施工总承包企业、专业作业企业在建筑市场上的接受度，需要国家或住建主管部门继续研究、制定经济可行的资质管理规定，出台更多的优惠政策或实质引导。随着建筑业的进一步规范发展，劳务作业的资质管理政策或将朝着放宽要求的方向继续发展，甚至最终取消任何形式的劳务企业资质，而将行政监管的重心逐步从企业资质转向个人执业资格，开启更加灵活、透明和以人为核心的监管新模式。
施工劳务资质转型是建筑业市场化改革的必然方向，体现了行业从行政管控向市场主导的发展趋势。然而，在“破立之间”，这一改革进程仍需经受市场实践的检验：新兴的小型专业作业企业不仅需要稳定的业务来源和合理的利润空间来维持运营，其雇佣的建筑农民工更需要在社会保障方面获得配套政策支持。尽管国家和行业主管部门已出台多项改革措施推动施工劳务资质取消，但由于现行管理办法仍具效力、改革试点周期较长，加之新的《建筑企业资质管理规定》尚未正式落地，导致劳务资质在实际市场中仍被广泛使用。
从长远来看，无论是基于政府简政放权的改革决心，还是市场对专业化分工的内在需求，劳务资质的取消似乎已成定局。当前的过渡期正好为建筑行业提供了完善配套机制、培育市场环境的宝贵窗口期，唯有在“破”与“立”之间审慎平衡、稳步推进，才能真正构建起一个更加规范、高效、公平的建筑业劳务生态体系。
笔者的下篇文章《破立之间（下）：我国建筑业劳务资质改革的比较法分析》将从比较法角度继续对比分析我国劳务资质改革的未来走向，敬请各位同仁关注。
韩金朝
建纬律师事务所 合伙人
中国人民大学法学硕士、南京大学工程硕士、燕山大学工学学士。具有建筑工程一级建造师、机电工程一级建造师、安全工程师执业资格，高级工程师职称。曾在某建筑央企从事施工项目管理十年，有三个鲁班奖项目参建管理经验，招投标、安全质量、项目结算管理实务经验丰富。从事建设工程争议解决、工程消防、工程全过程法律咨询服务八年，曾代理最高人民法院、多个省份高级人民法院审理的诉讼案件并取得良好效果。
熊玉洁
建纬律师事务所 律师助理
毕业于华东政法大学，专职从事建设工程诉讼、非诉讼法律服务。
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作者 | 韩金朝、熊玉洁
