一、制定背景

       为了贯彻习近平法治思想和党中央关于完善行政裁量权基准制度的部署决策，进一步规范消防救援机构行政处罚裁量权的行使，国家消防救援局于2025年9月正式印发了《消防行政处罚裁量权基准》（以下简称《基准》），并于2025年11月9日暨第34个全国消防日起施行。

       从执法实践来看，尽管此前消防救援机构在规范裁量权、强化执法监督方面积累了一定经验，但消防行政处罚领域长期存在裁量幅度宽泛、不同地区和执法人员尺度把握不一的问题，导致畸轻畸重、类案不同罚的现象时有发生。这不仅损害了执法的公正权威，也可能影响市场主体和人民群众合法权益。追本溯源，核心症结在于《中华人民共和国消防法》《消防产品监督管理规定》等法律法规及部门规章中部分法律用语模糊、界定不清晰，尤其是处罚依据仅有笼统的罚款金额区间，未对不同违法情节作细化区分，给基层执法带来诸多适用难题。同时，随着城市化进程加快，消防安全领域面临的形势日趋复杂，建筑消防的火灾风险点不断增多，违法违规行为的表现形式日趋多样，对执法精准度和规范化水平的要求持续提高，加之优化营商环境、推行包容审慎监管的政策导向，亟需通过统一基准压缩自由裁量空间、明确适用标准。

       基于上述背景，国家消防救援局依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国消防法》等法律法规，结合《应急管理行政裁量权基准暂行规定》划分的制定职责和行政处罚裁量权基准整体制度框架，在前期规范消防执法检查工作的基础上，总结固化实践经验，细化执法标准、明确裁量尺度，制定出台《基准》，确保自由裁量权始终在法定合理限度内行使，兼顾执法刚性与温度，为打造法治营商环境、保障人民群众生命财产安全提供坚实制度支撑，为法治消防建设注入强劲动力，推动消防执法工作朝着严格高效、公正权威的方向稳步迈进。

二、适用范围及主要内容概述

       适用《基准》进行裁量的消防行政处罚，主要是各级消防救援机构对违法行为实施的“罚款”处罚，“警告”“责令停止适用”“责令停产停业”“责令停止执业”“没收违法所得”“吊销相应资格”等罚款以外的行政处罚不在《基准》规范范围。《基准》主要包括三部分，一般性规定、消防行政处罚裁量基准细则和消防安全领域不予行政处罚事项清单，内容涉及违法行为、法律规定、处罚依据、违法情节及具体情形、量罚幅度等。

       第一部分一般性规定明确了处罚原则，对不予处罚、从轻或减轻处罚、从重处罚三种不同裁量情节作出规定等方面做出了规定。第二部分消防行政处罚裁量基准细则，根据《中华人民共和国消防法》、《消防产品监督管理规定》、《社会消防技术服务管理规定》、《注册消防工程师管理规定》以及《高层民用建筑消防安全管理规定》列举了53项常见消防违法行为，主要可划分为特定场所、消防装置、消防技术服务三大类，形成对53项违法行为的处罚幅度明确“轻微、较轻、一般、较重、严重”五种具体情形，分别对应罚款幅度的0～20%、20%～40%、40%～60%、60%～80%、80%～100%五个量罚区间，形成与违法行为事实、性质、情节、社会危害程度和整改状况等因素相对应一致消防行政处罚裁量基准细则。第三部分消防安全领域不予行政处罚事项清单部分列举了11项“首违不罚”和3项“轻微不罚”的具体违法行为，“首违不罚”需要同时满足三个要件：初次违法、有改正行为和危害后果轻微。“轻微不罚”主要是针对消防设施、器材的完好可用，属影响较小的消防违法。此类行为不予行政处罚，同样需要满足违法轻微、当场改正以及没有造成危害后果三个要件。

三、与建筑消防有关的制定亮点

       《基准》 第二部分消防行政处罚裁量基准细则所规定的53种常见消防违法行为包括了三种与工程建筑消防有关的规定，主要为：

       （一）在高层民用建筑内进行电焊、气焊等明火作业，未履行动火审批手续、进行公告，或者未落实消防现场监护措施的。

       《高层民用建筑消防安全规定规定》第十五条规定，高层民用建筑动用明火作业应遵守如下步骤：首先，作业前，应办理动火审批手续，落实现场监护人，配备消防器材，并在建筑主入口和作业现场显著位置公告。其次，作业过程中，作业人员应当依法持证上岗，严格遵守消防安全规定， 清除周围及下方的易燃、可燃物， 采取防火隔离措施。最后作业完毕后， 应当进行全面检查，消除遗留火种。否则，按照《高层民用建筑消防安全规定规定》第四十七条的规定，由消防救援机构责令改正，对经营性单位和个人处 2000元以上10000元以下罚款，对非经营性单位和个人处500元以上 1000元以下罚款。

       此次《基准》依据高度大于100米超高层建筑物、一级高层公共建筑、一级高层建筑等不同的违法情节及具体情形，区分为严重、较重、一般、较轻、轻微给予不同金额的罚款。例如建筑高度大于100米的高层民用建筑内进行电焊、气焊等明火作业，未履行动火审批手续，或者未落实消防现场监护措施的，量罚幅度为对经营性单位和个人处8400元以上10000元以下罚款，对非经营性单位和个人处900元以上1000元以下罚款。

       对于此类既有建筑物内动用明火作业，如有违反导致相关损失的，除了承担行政责任还应该承担民事侵权赔偿责任。例如，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院作出的（2024）新01民终525号李某、乌鲁木齐市某某物业服务有限公司财产损害赔偿纠纷二审民事判决，李某方防水施工人员吴某乙在商业楼顶平台处动火作业不慎引发火灾，致建筑受损严重。法院认定某某公司在选任李某承揽该工作忽略考察李某是否具备相应施工、从业资质，而且在涉案工程涉及动火作业的情况下，也没有履行办理或督促办理动火证的必要程序。根据《中华人民共和国民法典》第一千一百九十三条规定，承揽人在完成工作过程中造成第三人损害或者造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任。某某公司作为定作人存在前述选任过失，承担此次事故损失赔偿20%的责任；而李某组织联系的施工班组在施工过程中操作不规范导致着火，对火灾的发生负主要责任，即李某作为承揽人在完成工作过程中存在重大过错，并造成了第三方损失，故法院判定李某对损失负80%的赔偿责任。

        （二）高层民用建筑设置的户外广告牌、外装饰妨碍防烟排烟、逃生和灭火救援，或者改变、破坏建筑立面防火结构的。

       《高层民用建筑消防安全管理规定》第二十一条第一款设定了高层民用建筑户外广告牌及外装饰的三项消防安全要求：一是材料选用上，严禁采用易燃、可燃材料；二是功能保障上，不得妨碍建筑防烟排烟运行、人员逃生以及灭火救援行动，禁止在高层民用建筑外设置此类障碍物；三是结构保护上，不得改变或破坏建筑立面原有的防火结构设计。前述规定构成相关主体设置或维护户外广告牌及外装饰需遵守的法定义务，违反该项规定者，将依据《高层民用建筑消防安全管理规定》第四十七条由消防救援机构责令改正，并处以相应罚款。

       针对该种违法行为，《基准》仍沿用前述第一种情形的划分标准，结合五类建筑所对应的不同违法情节与具体情形，对 “轻微、较轻、一般、较重、严重” 五档情节分别设定差异化的罚款金额。以二类高层住宅建筑为例，若其设置的户外广告牌、外装饰存在妨碍防烟排烟、逃生和灭火救援，或改变、破坏建筑立面防火结构的违法行为，此时经营性单位和个人将会被处以2000元以上3600元以下罚款，非经营性单位和个人将会被处以500元以上600元以下罚款。

       在民事责任层面，高层民用建筑户外广告牌、外装饰的所有人、管理人或使用人，若因违反上述消防安全规定的行为，导致火灾等安全事故发生并造成他人人身或财产损害的，需承担相应的民事赔偿责任。例如，安徽省淮南市中级人民法院作出的（2017）皖04民终1104号安徽省长城物业管理有限公司淮南分公司、安徽省长城物业管理有限公司财产损害赔偿纠纷二审民事判决，小区火灾发生后，因户外广告牌设置过高，导致消防车无法顺利进入救援现场，耽误了大量救援时间，最终造成火灾损失扩大。法院审理认为，此次火灾由李某自身原因引发，其作为直接侵权人应承担主要责任，故酌定其承担60%的赔偿责任。而长城物业淮南分公司及长城物业公司作为物业服务企业，依据《消防法》第十八条负有保持消防车通道畅通的法定职责，其对消防通道上停放车辆和小区内广告牌的高度可能会影响消防车辆通行的风险理应预见，但疏于管理而未能对户外广告牌尽到合理管理职责，该行为与火灾损失扩大之间存在法律上的因果关系，故判定其在本案中承担40%的赔偿责任。

       （三）在高层民用建筑的公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动点行车或者为电动自行车充电，拒不改正的。

       《高层民用建筑消防安全管理规定》第三十七条第一款明确禁止在高层民用建筑公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口此类核心疏散区域停放电动自行车或者为其充电。违反者，同样将按照《高层民用建筑消防安全管理规定》第四十七条受到相应处罚。

       《基准》对该类违法行为的情节界定与量罚幅度保持了与前述两类行为的一致性，实现了执法标准的统一。例如，在一类高层公共建筑的公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口停放或为电动自行车充电，且拒不改正的，经营性单位和个人会受到6800元以上8400元以下罚款，非经营性单位和个人会受到800元以上900元以下罚款。

        电动自行车违规进入高层民用建筑内部停放充电的行为具有高度危险性，在司法实践中，若此类行为引发火灾事故，相关责任主体需根据《民法典》侵权责任编判定过错程度，承担民事赔偿责任。例如，广东省广州市中级人民法院作出的（2023）粤01民终20050号江西锂距人新能源有限公司、广州市唯寓物业管理有限责任公司等财产损害赔偿纠纷二审民事判决，明确了电动自行车火灾事故中多元主体的责任划分规则。该案基本事实为：李某将电动自行车原装电池改装为锂电池后，在楼栋首层大堂（属公共门厅）违规充电，充电过程中电气线路故障引发火灾，造成房屋及租户不同程度损失。法院在划分民事责任时作出如下认定：首先，李某违规在公共门厅停放电动车并私自改装电池，对火灾发生具有重大过错，应承担唯寓物业公司损失30%的赔偿责任。其次，《中华人民共和国民法典》第一千二百零二条规定，因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者应当承担侵权责任。锂距人公司出租的锂电池存在产品缺陷，直接引发本案火灾，对唯寓物业公司的损失亦应承担30%的赔偿责任。而电动车原厂家深铃公司生产的原装电动车和本次火灾的发生无法律上的因果关系，依法不承担责任。最后，唯寓物业公司作为高层民用建筑的消防安全管理人，未对单元楼安全出口处电动自行车违规停放充电问题采取有效管理措施，未能排除消防安全隐患，存在相应过错，法院依据《中华人民共和国民法典》第一千一百七十三条：“被侵权人对同一损害的发生或者扩大有过错的，可以减轻侵权人的责任。”认定唯寓物业公司对自身损失承担40%的责任。

四、实践意义

       《基准》的出台与实施，打破了以往消防行政处罚裁量标准不统一、尺度不明确的困境，为各类市场主体划定了清晰的行为边界，呈现出精准且差异化的价值导向，对消防执法活动顺利开展具有重要意义。下列重点主体尤为值得关注：

        （一）中小微企业及个体工商户

       中小微企业与个体工商户普遍规模小、抗风险能力有限，此前宽泛的裁量幅度易导致执法畸重，加重其经营压力。《基准》通过设置差异化裁量标准和不予处罚清单，为这类主体提供了更具包容性的合规环境。例如，针对这类主体常见的消防设施配置不规范、疏散通道轻微堵塞等违法行为，若其能够当场改正、未造成危害后果，或属于初次违法且及时整改，可依据 “首违不罚” 或 “轻微不罚” 规定不予罚款。这一制度设计既守住了消防安全底线，又避免了小错重罚影响市场主体存续，体现“过罚相当”与“助企纾困”的政策协同。有效为中小微企业及个体工商户减负松绑、激发活力，真正实现监管力度与市场主体承受能力相匹配。

       （二）物业服务企业

       对于高层住宅、商业综合体等重点场所的物业服务企业而言，《基准》相当于一份消防安全管理履职清单，是破解物业服务消防责任不清、履职不力问题的重要依据。一方面，《基准》针对高层民用建筑违规停放电动自行车、消防设施维护不到位等物业服务领域高频违法行为，明确了裁量标准与法律后果，让物业服务企业知晓履职缺位的风险，倒逼其落实日常巡查、设施维保、隐患整改等安全责任，避免因未尽到合理管理职责而面临处罚；另一方面，《基准》的实施有助于物业服务企业与业主形成消防安全管理合力，通过明确双方权利义务边界，督促业主遵守消防安全规定，共同筑牢居住与经营场所的消防安全防线。

       （三）公众聚集场所经营者

       公众聚集场所人员密度大、火灾风险高，发生火灾事故社会影响广，是建筑消防事故预防的重点领域。《基准》针对其主要违法情节作出细化规定，例如对未经消防许可擅自投入使用、营业的行为，区分了“具备许可条件且主动停止使用、营业”的轻微情形与“存在重大火灾隐患且未主动停止使用、营业”的严重情形，分别对应不同量罚幅度。这种差异化裁量逻辑，既通过渐进加重的处罚幅度点明经营者的主体责任，又使其能够根据不同处罚标准预判违法行为的法律后果而主动开展消防安全自查自纠，提前排查消除火灾隐患。此外，《基准》统一的裁量原则和程序要求，为商场、宾馆、娱乐场所等不同类型的公众聚集场所提供了明确的合规标准，避免了因场所类型差异导致的执法不公。在此基础上，经营者需进一步加强团队消防安全培训，必要时引入第三方消防技术服务机构，推动公众聚集场所消防安全管理从依赖经验的传统事后救济向流程化、标准化的事前风险管控转变，全面落实安全保障义务责任。

        （四）消防技术服务类主体

       消防设施维护保养检测、消防安全评估等消防技术服务机构以及注册消防工程师，是消防安全治理中不可或缺的专业化社会力量。《基准》紧扣其职责任务与行业特性，明确27项消防技术服务领域违法行为的精准裁量标准，包括未按标准开展服务、出具虚假文件等行为的具体情节和罚款幅度，为这类主体划定了法律上的行业红线。同时，《基准》鼓励各机构主动公开检查情况接受监督，引导其规范服务流程、加强技术人员专业能力培养，确保技术服务符合国家标准。通过依法惩处不具备从业条件的机构，淘汰违法失信主体，《基准》的施行为消防技术服务领域更进一步打造公平竞争的市场环境，推动形成良好的行业秩序，最终得以为各类市场主体提供可靠的消防技术支撑，从源头上防范火灾事故风险。

  车  丽

建纬律师事务所 合伙人

建纬建筑消防法律服务中心 核心成员

深耕建设工程、公司与商事、合规和风控业务、国际工程业务、执行等业务领域

       近10年头部央企（世界500强前三十）总承包施工单位区域法务负责人，具有一级建造师、中级经济师（工程方向）、中级律师证书，具有一线项目管理经验和多年工程纠纷处理经验，致力于企业合规风控管理与工程建设领域全过程管理和争议解决。

        教育背景：武汉大学法学本科、经济学本科；武汉大学民商法硕士

        典型业绩：执业多年，代表建设单位为上海市乐高主题乐园、中车集团台中市域铁路、奉贤区某工业厂房、印钞公司基础建设等多个项目建设提供全过程法律服务；代表总承包单位为连云港徐玗石化项目、奉贤大名城住宅项目、台州漫悦湾住宅项目等多个项目提供诉讼和非诉法律服务；为多个外资企业耐特菲姆（广州）农业科技有限公司、German Moehlin等提供专项法律服务；并在企业合规业务中协助企业完成股权合作、公司清算注销和破产相关事宜。

       参加国务院发改委政府投资项目事中事后监管办法课题、参编《建设项目工程总承包合同（示范文本）GF-2020-0216使用指南》、《建设工程、房地产案件观点集成》等多本书籍；发表建设工程领域专业文章20余篇。

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作者 | 车丽

编辑 | 建纬品牌部