【建纬观点】关于军队腾退房屋纠纷管辖问题的法律分析
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关于军队腾退房屋纠纷是否属于地方人民法院的受案范围，现行法律法规暂未明确规定。但可以明确的是，现行法规对于应由军事法院管辖的民事案件范围作出了具体规定，即最高人民法院《最高人民法院关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》（法释〔2025〕6号）的第一条，该条规定了应由军事法院管辖的八类民事案件，主要包括：（一）双方当事人均为军人或者军队单位的案件；（二）认定案件基本事实的主要证据涉及军事秘密的案件；（三）侵权行为发生在营区内的侵权责任纠纷，且当事人一方为军人或者军队单位的案件；（四）军队聘用制文职人员与军队单位发生解除或者终止聘用合同争议，不服劳动人事争议仲裁裁决，依法提起诉讼的案件；（五）申请宣告军人失踪或者死亡的案件；（六）申请认定军人无民事行为能力或者限制民事行为能力以及相应的指定监护人的案件；（七）军队设立选举委员会的选民资格案件；（八）认定营区内无主财产案件。上述因素主要涉及主体身份、营区所在地、军事秘密等要素，尤其是涉及军人或者军队单位的案件须双方当事人均为军人或军队单位的案件由军事法院管辖。
对于军队住房清退案件是否属于地方人民法院受理范围，目前实践中存在极大争议，且最高院关于军队腾退房屋的管辖问题的相关政策主要集中在2003年之前，近几年此类问题越发凸显，但无新的相关司法指导文件，司法政策不够明确，已经无法回应现有实践需求。针对该问题现有司法政策、各地法院的态度，笔者进行了专门梳理，主要存在两种不同的观点：
随着我国当前经济的发展和住房制度、土地使用制度的改革，有关房屋和土地使用方面的纠纷在一些经济发达的地区，不仅收案数量和纠纷种类有增多的趋势，而且出现了许多值得重视和研究的新的情况和新问题。为了适应形势发展的需要，现就不少地方提出的而又需要明确的有关房地产纠纷案件的受理问题通知如下：
三、 凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。
（二）《最高人民法院关于军队离退休干部腾退军产房纠纷法院是否受理的复函》
你院津高法〔1990〕68号《关于中国人民解放军59122部队诉林学华等五人军产腾房案是否受理的请示报告》收悉。经研究认为，因军队离退休干部安置、腾迁、对换住房等而发生的纠纷，属于军队离退休干部转由地方安置管理工作中的遗留问题，由军队和地方政府通过行政手段解决为妥。故我们同意你院审判委员会的倾向性意见，即此类纠纷人民法院不予受理。
此复
你院京高法〔2002〕13号《关于中国人民解放军北京军区房地产管理局请求法院受理军队家属住房清退案有关问题的请示》收悉。经研究，答复如下：经研究，答复如下：
军队转业人员、遗属及退休干部子女与军队单位之间因部队住房清退而发生的纠纷，在双方没有达成住房清退协议的情况下，属于军队和地方在干部转业、死亡以及离退休干部移交地方管理过程中历史遗留问题，中国人民解放军北京军区房地产管理局所采取的住房清退和借房安置的具体办法具有军队行政管理性质。依据我院1991年1月30日《最高人民法院关于军队离退休干部腾退军产房纠纷法院是否受理的复函》的精神，此类纠纷应由军队和地方通过行政手段解决，人民法院不宜受理。
时效性：现行有效
辽宁省高级人民法院：
你院辽高法疑字〔2003〕5号《关于涉及军队房地产的腾退、拆迁安置纠纷案件人民法院应否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：
根据最高人民法院1992年11月25日下发的《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》的精神，因涉及军队房地产腾退、拆迁安置而引起的纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起诉讼的，人民法院应当依法不予受理或驳回起诉，并可告知其向有关部门申请解决。
35. 涉及军队房地产腾退、拆迁安置纠纷案件是否属于人民法院主管范围？
对涉及军队房地产腾退、拆迁安置纠纷案件是否属于人民法院主管范围，应当根据双方当事人之间是否存在平等合同关系或是否存在行政隶属关系，以及是否属于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三项中明确的“不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”进行判断。若双方当事人之间不存在平等合同关系或存在行政隶属关系，或者属于上述通知第三项明确的情形的，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。
本院认为，起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。立案后发现不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。本案中，原告与被告之间的法律关系系基于被告的特殊身份及军队的内部相关规定而形成，且双方未达成相关住房清退协议，故原告要求被告腾退返还涉案房屋、支付租房费用、物业费等诉讼请求，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。据此，原告的起诉应予驳回。
本院认为，军队转业人员与军队单位之间因部队住房清退而发生的纠纷，在双方没有达成住房清退协议的情况下，应不属于人民法院民事诉讼案件受案范围，故原审法院裁定驳回起诉，并无不妥。
本院经审查认为，首先从本案当事人双方主体地位分析，根据施XX（乙方）与61XXX部队（甲方）签订的《军队住房租住协议书》，双方在签订该协议的主体地位上，并非承租人与出租人的关系，而是租住方与住房管理单位的关系，双方并非民事合同项下的平等民事主体关系；其次，从该协议的内容上看，该协议明确注明了签订该协议书的依据是“根据总后勤部《军队公寓住房管理规定》及有关政策法规，经双方协商一致，签订本协议书”，该协议的依据并非调整民事法律关系的法律法规，而是部队内部管理性质的规定，同时在该协议中甲方的权利与义务第（二）项明确甲方有权对乙方租住房屋的使用情况进行监督。对违反住用管理规定和本协议的行为，在该协议书中并非约定应当承担违约责任，而是约定“及时督促纠正，对拒不改正的，按照有关规定进行处理”，此明显非平等民事主体签订的协议的表述内容，而是具有较强的管理性质；最后，本案之所以引发诉讼，系61XXX部队认为施XX违反了《军队公寓住房管理规定》及有关政策法规，要求收回房屋所引发，而施XX之所以能够与61XXX部队签订《军队住房租住协议书》，是根据其曾经拥有对应级别的军人身份获得，该缔约条件对应的是特定身份的主体。综上所述，施XX与61XXX部队基于签订《军队住房租住协议书》形成的关系，并非平等民事主体之间形成的租赁合同关系，不属于法院民事案件受理的范围，本院依法裁定驳回其起诉。
本院认为，根据工作处提交的《军队住房住房情况登记表》、中国人民解放军XX战区空军参谋部出具的《名称变更证明》、中国人民解放军XX战区空军后勤部军事设施建设处出具的《证明》，另结合工作处与刘XX签订有《住房证》，刘XX亦向工作处交纳房租二十余年等事实，可以认定涉诉房屋的性质为军产住房，刘XX承租涉诉房屋。刘XX虽否认涉案房产为军产房，但并未提交充分证据予以证明，故本院不予采信。军队转业人员与军队单位之间因部队住房清退而发生的纠纷，在双方没有达成住房清退协议的情况下，属于军队和地方在干部转业等过程中历史遗留问题，该类纠纷应由军队和地方通过行政手段解决，故本案不宜由人民法院受理。
最高人民法院关于中国人民解放军XX军区XX司令部诉吕XX等人腾退军产房是否受理的答复意见（2002年7月1日 〔2002〕民立他字第7号）
你院京高法〔2002〕12号《关于中国人民解放军XX军区XX司令部诉吕XX等人腾退军产房是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：
同意你院审委会的第二种意见。本案中吕XX与中国人民解放军XX军区XX司令部（简称司令部）在签订腾房协议时，已经退休并转入地方，此时吕XX与司令部之间已经不存在行政隶属关系，是平等民事主体之间的合同关系。因此，司令部要求吕XX及其子女腾房符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应予以受理。
（一）周XX诉中国人民解放军总装备部后勤部XX办事处用益物权纠纷
本院认为，根据查明事实，某单位XX办事处协作站于2004年正式更名为中国人民解放军总装备部后勤部XX办事处上海招待所，系原告下属单位，由原告领导管理。总装XX办事处招待所亦表示原告有权代表总装XX办事处招待所向被告主张收回系争房屋的权利。而根据第三人陈述，被告如办理系争房屋退租手续，系争房屋收回后，由某单位保留使用权。综上，总装XX办事处招待所已将收回系争房屋后的使用权转移给原告，而同时原告与被告又签订过腾退协议书，故原告有权对系争房屋主张权利，本案原告主体适格。
本案主要争议焦点为被告是否应办理系争房屋的退租手续。根据意向书、申请表、腾退协议书，均可证明原告与被告达成过被告向原告购买某路房屋后应腾退现有住房的合意，系平等主体之间的民事法律关系。虽然腾退协议书并没有具体指向腾退的是系争房屋，但从现有证据看，被告并未充分举证证明腾退协议书指向的是其他房屋，且系争房屋系被告承租公房，并非房改房或私房，故本院认定原、被告双方约定腾退协议书中的公寓住房即指系争房屋。不论某路房屋性质如何，原告已经履行自己的义务，将某路房屋出售给被告，被告均亦应按约履行自己的义务，将系争房屋腾退。原告现要求被告办理系争房屋退租手续，当属腾退之内涵，故本院对原告该项诉请予以支持。
本院认为，上诉人周XX自1990年起成为本市公司103号402室（103号402室）房屋的承租人，本当享有相关的权利。但鉴于上诉人周XX与被上诉人办事处通过于2005年签订的《意向书》、2007年12月5日签订的《腾退协议书》，双方明确周XX向办事处购买涉案的经济适用房、周XX腾退公寓住房。现办事处已按约履行了相关义务，周XX已为上海市＊＊＊弄＊＊＊号702室房屋的产权人，则周XX是否应当腾退公寓住房。
（二）中国人民武装警察部队XXX总队执勤第X支队与李XX等排除妨害纠纷一审民事判决书
（三）中国人民解放军91XXX部队与顾XX房屋租赁合同纠纷一审民事判决书
本院认为，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议属于合同法的调整范畴。本案双方主要争议为顾XX的退役时间及涉案《军队住房借住协议》是否属于合同法的调整范畴，本院依法认定如下：……其二，关于双方签订的《军队住房借住协议》是否属于合同法的调整范畴。从签订的主体上看，协议签订于顾XX退出现役之后，协议中顾XX工作单位项下已注明系丰台医院。由此看来，91XXX部队与顾XX之间已不存在上下级的行政隶属管理关系，系平等的民事主体之间的合同关系；从合同约定的内容中，系双方对部队具有所有权的房屋使用达成的约定，协议中对借住时间、借住期间的注意事项及双方的履约义务进行了约定。该协议系双方自愿行为，系有效合同，应属于合同法调整的范畴。
综上，缔约双方系平等民事主体、所协商内容系对民事财产的范畴，双方签订了《军队住房借住协议》，应依照合同法的相关规定予以调整，故双方应依照《合同法》之规定履行借住合同内容。根据合同约定借住合同期满后，顾XX如需继续借用住房，可提出申请重新签订借房协议，双方实际形成的是不定期的合同关系，现91XXX部队主张解除合同，参照合同法关于不定期租赁合同之规定，其主张有相应法律依据，但应给予顾XX必要的准备时间。顾XX提出其服役期间的住房补助部队尚未发放，可通过其他行政途径解决，不属于本案处理范围。
本院经审查认为，本案审查的焦点问题是原审判决叶XX腾退案涉房屋并支付租金是否具有事实和法律依据。经查，叶XX原审提交的其与中国人民解放军91XXX部队（以下简称91XXX部队）于2011年10月12日签订的《退交原住房协议书》证明叶XX与91XXX部队已就案涉房屋达成清退协议，叶XX同意于2012年4月12日腾让案涉房屋，并按照协议约定交纳了退交旧房押金1万元。在2012年9月17日72XXX部队、青岛市民政局与叶XX签订《移交安置协议书》后，叶XX于2012年10月8日向部队相关部门出具《关于移交需解决问题报告》申请长期居住案涉房屋，部队相关部门盖章签字，即双方对案涉房屋达成了不定期租赁合同关系，属于平等民事主体之间的法律关系。72XXX部队起诉要求叶XX腾退房屋符合《中华人民共和国合同法》第二百三十二条的规定。叶XX虽持有两份《退交原住房协议书》原件，但不能据此证明该《退交原住房协议书》已作废，亦不能推翻双方已经达成清退协议的事实。本案不属于最高人民法院关于军产房清退相关复函规定的人民法院不宜受理案件的范围。因此，原审判决叶XX腾退案涉房屋并支付租金具有事实和法律依据。
综上，笔者认为关于涉及军队房地产腾退纠纷案件是否属于地方人民法院主管范围的判断，不应以一刀切的简单粗暴的态度对待，应依据双方之间是否具有平等民事合同关系或行政隶属关系加以区分：若双方存在行政隶属关系或属于单位内部管理范畴，且未就住房清退事宜达成协议，则相关纠纷通常属于军队离退休干部移交地方安置过程中的遗留问题，此类纠纷属于单位内部行政管理或政策落实范畴，不属于地方人民法院民事诉讼的主管范围，地方人民法院应依法不予受理或裁定驳回起诉。若当事人之间存在合法有效的腾退协议，且签订时双方已不具备行政隶属关系，则应认定双方构成平等民事主体间的合同关系。因此引发的纠纷属于地方人民法院受理民事案件的范围，地方人民法院应当依法予以审理。
车 丽
建纬律师事务所 合伙人
深耕建设工程、公司与商事、合规和风控业务、国际工程业务、执行等业务领域
近10年头部央企（世界500强前三十）总承包施工单位区域法务负责人，具有一级建造师、中级经济师（工程方向）、中级律师证书，具有一线项目管理经验和多年工程纠纷处理经验，致力于企业合规风控管理与工程建设领域全过程管理和争议解决。
教育背景：武汉大学法学本科、经济学本科；武汉大学民商法硕士
典型业绩：执业多年，代表建设单位为上海市乐高主题乐园、中车集团台中市域铁路、奉贤区某工业厂房、印钞公司基础建设等多个项目建设提供全过程法律服务；代表总承包单位为连云港徐玗石化项目、奉贤大名城住宅项目、台州漫悦湾住宅项目等多个项目提供诉讼和非诉法律服务；为多个外资企业耐特菲姆（广州）农业科技有限公司、German Moehlin等提供专项法律服务；并在企业合规业务中协助企业完成股权合作、公司清算注销和破产相关事宜。
参加国务院发改委政府投资项目事中事后监管办法课题、参编《建设项目工程总承包合同（示范文本）GF-2020-0216使用指南》、《建设工程、房地产案件观点集成》等多本书籍；发表建设工程领域专业文章20余篇。
毕业于华东政法大学，专职从事建设工程诉讼、非诉讼法律服务。
END
作者 | 车丽、熊玉洁
编辑 | 建纬品牌部
