摘要：行政机关针对违法建筑作出“没收”的行政处罚，作出行政处罚的行政机关是否有权自己强制执行“没收”处罚，京津冀地区行政部门和司法部门给出了截然相反的回答。实务处理中，行政机关与司法机关对该问题的摇摆不定或冲突性回答，直接影响行政相对人对相关事项的决策，以及对行政机关的合理信赖。本文通过对“没收”行政执法权的分析，倾向于作出行政处罚的行政机关，不能自行强制执行，应当“裁执分离”，由法院裁定强制执行后予以实施。本文亦对创设强制执行权的地方性法律规范提出质疑。

       关键词：违建、没收、强制执行

       一、问题的来源

       笔者经办了一起北京市某公司由于厂房被处以“没收地上建筑物”行政处罚，该行政处罚未实际执行，多年后被再次要求补缴费用的案件。

       案情梗概为：2004年左右，北京市某区政府招商引资，为引进某公司落地该区，该区政府给予“特事特办”的原则，同意未批先建，后补手续。某公司厂房建成后，由于未举办招拍挂程序等种种原因，土地使用权证书以及厂房产权证未办理完成。2008年，国土资源部门对某公司出具行政处罚，认为厂房属于违建，处以罚款及“没收”地上建筑物，但实际未执行没收处罚，某公司继续使用厂房生产。2025年，地方政府再次认为，所涉地上建筑物为违建，要求某公司通过招拍挂程序，补缴土地出让金、并买回被没收的地上建筑物。

       在该案件的处理过程中，核心问题之一是，2008年国土资源部门作出没收的行政处罚后，是否执行了“没收”的行政处罚，以及国土资源部门是否有权自己执行“没收”的行政处罚。即，若该处罚已经执行完毕，则地上建筑物已经不属于某公司；反之，国土资源部门已经超出申请法院强制执行的时效，则不能再依据2008年的行政处罚决定书要求没收地上建筑物。

       然而，我们在研究的过程中，发现行政部门和司法部门对该问题的态度并不一致，甚至截然相反。北京市规划和自然资源委员会的观点是，依据其印发的《北京市没收违法建筑物处置办法（试行）》（京规字发〔2020〕349号，以下简称“349号文”）第5条、^[1]第6条，^[2]自没收建筑物行政处罚决定生效之日起，没收建筑物归国家所有，执法机关作出没收决定后，函告区政府，由区政府指定接收单位并会同执法机关制定处置方案。即，不需要走申请法院强制执行的程序；而2024年，最高人民检察院、自然资源部联合发布了土地执法查处领域违法建（构）筑物没收处置行政非诉执行监督典型案例四件，其中第三个典型案例石家庄市栾城区人民法院（2021）冀0111行审5号则认为，《自然资源行政处罚办法》（2020年修正）第三十五条^[3]规定自然资源主管部门移交同级财政部门处理没收的行为，应当仅限于违法行为人自愿履行的情况，若违法行为人不同意履行，则需人民法院强制执行，政府部门组织接收及后续管理工作。

       对于行政机关是否有权自己“执”，并非笔者所经办单个案件的反映，最高人民检察院、自然资源部联合发布的行政非诉执行监督典型案例也指出，没收处罚是否需要申请强制执行、没收后的处置主体及权限、处置程序等，是普遍存在的问题。^[4]上述问题的不明晰，以致于缺乏明确的指引，使得行政相对人缺少对规范的可预测性与确定性的期待，减弱行政机关、司法机关的权威性。

       二、“没收”地上建筑物强制执行权的分析

       我们都知道，行政强制执行权分为两类，若（狭义的）法律赋予了行政机关强制执行的权利，则该行政机关有权自行执行；否则，一律需要申请人民法院强制执行。^[5]

       （一）349号文对“没收”的规定

       首先，需要说明的是，“没收”这一行政处罚存在于《土地管理法》《城乡规划法》，但适用情形并不相同。非法占用土地但符合土地利用总体规划的，依据《土地管理法》第77条处以没收^[6]；违反规划建设且不能拆除的，适用《城乡规划法》第64条予以没收。^[7]

       我们可以和“拆除”这一行政处罚做个对比，《土地管理法》《城乡规划法》也都规定了特定情形下处以“拆除”的行政处罚，但依据《土地管理法》进行拆除，和依据《城乡规划法》进行拆除，强制执行的主体却并不相同。在《土地管理法》下，依据《最高人民法院关于违反土地管理法的建筑物、其他设施强制拆除实施主体的答复》（（2018）最高法行他822号），对违反《土地管理法》的违建进行拆除，应当朝着“裁执分离”的方向，先由人民法院作出准予执行的裁定，然后原则上由市、县人民政府组织实施拆除，个别情况下可以由人民法院执行；而在《城乡规划法》下，依据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号），最高院则认为“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”也就是说，根据主管部门不同、形成违建所违反的规范不同，对非法占用土地执行“拆除”、违反规划执行“拆除”的强制执行主体、强制执行程序亦不相同。

       回到“没收”这一行政处罚，它与“拆除”仅是适用情形的不同，如在农用地上进行建设的，由于违反土地规划必须拆除，反之，若符合土地利用规划，则无需拆除可以进行没收。

       而北京市对于没收的处置，不管是因为违反《土地管理法》还是违反《城乡规划法》，均规定在349号文中。^[8]即，执法机关作出没收决定后，函告区政府，区政府指定接收单位并制定处置方案。对不符合完善行政审批手续条件的，予以拆除；能够完善手续的，报“多规合一”协同平台审定后进行手续审批。  本文要提出疑问的是，349号文作为地方规范性文件，规定无需经过法院强制执行即可自行强制执行“没收”，是否创设了强制执行权。

       （二）行政机关的强制执行权来源于法律授权

       “世界各国的普遍教训和经验是，行政权自我执行力须受到实定法的限制”^[9]这是因为，强制执行权具有强制性的特点，行政强制对相对人权利影响重大，如果任由行政机关执行，难以保障行政相对人的权利。同时，“任何权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力”，^[10]即使有法律授权，强制执行自身也必须有法律依据，这是依法行政原理的体现。

       同时，《行政强制法》第13条^[11]对行政强制执行权的约束，其性质属于法律绝对保留事项。

       笔者认为，在无（狭义的）法律授权情况下，“没收”这一行政强制执行权应当由法院执行的原因：

       其一，从权利保障角度，“没收”违建属于剥夺行政相对人财产所有权的行政处罚，其影响程度不亚于“拆除”，若允许行政机关自行强制执行，缺乏中立第三方（人民法院）的审查监督，极易出现执行行为不规范、侵犯行政相对人申辩权、财产权的情形，而由人民法院介入裁定强制执行，能够通过司法审查程序，对行政处罚的合法性、合理性进行把关，保障行政相对人的合法权益；

       其二，从程序规范角度，申请强制执行还有期限限制。如果行政机关没有强制执行权，则只能在法定起诉期限届满后3个月内申请法院强制执行。逾期申请，除有正当理由外，法院不予受理。这是督促行政机关及时行使权力，避免行政处罚长期处于未执行状态，保障法律秩序安定的重要制度。而349号文规定“没收决定生效即归国家所有”，实质上规避了这一时效限制，允许行政机关在处罚决定生效多年后仍可自行“执行”，违背了《行政强制法》的立法初衷。

      （三）裁执分离的背景

       在司法主体模式下，行政决定权和行政强制执行权相分离，这是基于三权分立理论，相互制衡。^[12]司法机关对行政机关使用强制力前，进行合法性合理性的审查，优点是更能保障行政相对人的合法权益，但同时也增加了行政成本和法院的司法负担，尤其是有关土地、违建相关的限期整改、拆除、没收，在实施过程中存在重重阻碍。

       在优缺点的抉择上，北京市高级人民法院2014年8月11日发文关于认真贯彻落实《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》，表示积极拓宽“裁执分离”适用范围，探索尝试将“裁执分离”扩大至建筑物非法占地强制拆除等案件。

       需要说明的是，非诉行政案件的执行，被执行的行政行为依据的是行政处罚决定书，法院一般不对行政处罚决定书的合法性进行审查，也不会给予行政相对人抗辩和辩论的权利，通过司法进行强制执行，仅保护的是执行过程中行政相对人的程序性权利，防止执行过程中不平衡侵害。予以说明的一个数据是，2020年，江苏省全省法院受理土地非诉行政案件2315件，裁定准予强制执行2100件，准予执行率90.91%。^[13]

       那为什么还要裁执分离呢？笔者认为，在行政相对人和行政机关力量不平等的状态中，如果没有监督者、第三方执行者，难以避免“作出处罚决定、自行强制执行”于一身。通过正当程序原则保障相对人合法权益，尤为重要。

       （四）349号文实质赋予了创设行政处罚的权利

       规范性文件仅能解释法律，不得创设减损公民权利或增加义务的规范，否则将动摇依法行政根基。

       “没收”属于剥夺财产权益的行政处罚。不同于没收小件物品，建筑物是附着于土地的不动产，涉及实际占有和控制权的转移。剥夺相对人对建筑物的占有，往往需要物理上的行动（清场、接管），这本身就带有强制执行的性质。

       同时，“所有权转移”不等于“占有/控制权实现”： 即使依据349号文认为行政处罚决定生效即导致建筑物所有权在法律上归属国家（这本身存在争议），但这并不意味着国家自动、立即、无障碍地取得了对建筑物的实际占有和控制权。相对人很可能继续占有使用。要实现这种占有控制权的转移，通常需要执行行为。这个执行行为由谁来做？是行政机关自己动手（自执），还是需要法院强制力保障？ 

       因此，将行政处罚决定生效等同于强制执行完成，混淆了“法律权属确认”与“物理状态改变”两个不同阶段。实现物理状态的改变（剥夺占有），通常需要强制执行程序。

       三、“没收”强制执行的应然路径

       (一)法律授权缺位的分析

       经检视《土地管理法》《城乡规划法》《行政强制法》，均未授予任何行政机关对没收建筑物享有自执权。

       (二)裁执分离框架下的功能分配

       基于权力制衡与“裁执分离”原理，“没收”执行应遵循三阶段构造：

       第一阶段：行政处罚作出。行政机关（自然资源主管部门、城乡规划主管部门等）经调查核实，确认建筑物属于违法建筑且符合“没收”情形的，依法作出“没收”违建的行政处罚决定书，明确没收的建筑物范围、所有权归属及履行期限，送达行政相对人，并告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利。若行政相对人在法定期限内未申请行政复议、未提起行政诉讼，且自愿履行处罚决定，主动移交被没收建筑物，则行政机关可按照相关规定，函告同级财政部门或本级人民政府，由相关单位接收并处置。

       第二阶段：法院裁定强制执行。若行政相对人在法定期限内未申请行政复议、未提起行政诉讼，且拒绝履行“没收”处罚决定，行政机关应当在法定起诉期限届满后3个月内，向人民法院申请强制执行。人民法院收到申请后，对行政处罚决定书的合法性、合理性进行审查，重点审查处罚主体是否适格、事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。经审查，认为行政处罚决定合法有效的，作出准予强制执行的裁定；认为行政处罚决定存在违法情形的，作出不予强制执行的裁定，并告知行政机关予以纠正。

       第三阶段：组织实施接管。人民法院作出准予强制执行的裁定后，原则上由市、县人民政府组织实施接管（包括清场、清点财物、移交接收单位等），个别情况下，人民法院可直接组织实施。接收单位由本级人民政府指定，通常为财政部门或相关主管部门，接收后应当按照规定制定处置方案，对能够完善行政审批手续的，报相关部门审定后补办手续；对无法完善手续的，依法予以拆除或拍卖、变卖，所得款项上缴国库。这一功能分配既体现了“裁执分离”原则，又兼顾了行政效率，实现了司法监督与行政执行的有机结合。

       (三)时效制度的价值不容规避

       行政机关申请人民法院强制执行的时效制度，是《行政强制法》确立的重要制度，其核心价值在于督促行政机关及时行使职权，避免行政处罚长期处于未执行状态，保障法秩序的安定性，同时保护行政相对人的信赖利益。根据《行政强制法》第五十三条规定，行政机关申请人民法院强制执行的，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起3个月内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

       结合本文开篇的案例来看，2008年国土资源部门作出没收违建的行政处罚后，未在法定期限内申请人民法院强制执行，且无正当理由，至2025年已远超3个月的申请时效，人民法院依法不应受理其强制执行申请，该没收处罚已无法通过司法程序强制执行。若允许行政机关依据349号文的规定，以“没收决定生效即归国家所有”为由，追溯执行该处罚，不仅违反了“禁止不利溯及”原则，损害行政相对人的信赖利益，更会彻底架空申请强制执行的时效制度。

       需要强调的是，时效制度的约束不仅适用于行政机关，也适用于行政相对人。行政相对人若对“没收”处罚不服，应当在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，逾期未行使权利的，视为放弃权利，行政机关可依法申请强制执行。这种双向约束，既保障了行政机关的执法权，也保护了行政相对人的合法权益，是行政法治的重要体现。349号文试图通过“所有权自动转移”的规定规避时效约束，本质上是对行政程序正义的违背。

       四、实务分歧与典型案例的启示

       349号文代表了一种追求行政效率、简化程序的思路，试图通过规范性文件将“没收决定生效”直接等同于“所有权转移并启动处置”，规避复杂的强制执行程序。其核心逻辑是：处罚决定生效=国家所有权确立=相对人占有变为无权占有=后续处置是管理国家财产问题（非强制执行问题）。

       在我国混合行政强制执行主体的模式下，确实存在执行主体的划分没有具体标准的问题。实务处理中，349号文或许极大简化了相关处置程序的规定，执法人员仅需向行政相对人引用349号文即可。但在实体上，该规范使行政相对人处于不确定性状态；在程序上，架空了申请执行的期限。

       本文倾向于否定作出行政处罚的主体“没收的自执权”，在该立场下，提出可从三个层面解决上述分歧：

       一是撤销或修改违法的地方规范性文件。如重新审视349号文的合法性审查，撤销其中关于行政机关自行处置没收违建、无需经过人民法院强制执行的相关规定，修改后的文件应当严格遵循《行政强制法》的规定，明确“没收”违建的强制执行必须申请人民法院裁定，确保地方规范性文件与法律、法规保持一致。

       二是统一京津冀区域执法标准。在京津冀协同发展背景下，三地应当加强执法协同，建立统一的违建治理执法标准，明确“没收”违建的强制执行主体、程序、时效等核心内容，避免出现“一地一标准”的现象。可由三地自然资源、城乡规划、司法等部门联合出台指导意见，规范“没收”违建的强制执行流程，实现区域执法规范化、一体化。

       三是强化司法监督与指导。人民法院应当加强对“没收”违建强制执行案件的审理，加大司法审查力度，对行政机关违法自行执行、超出时效申请强制执行等行为，依法不予支持，通过裁判案例明确执法边界；同时，加强与行政机关的沟通协调，统一执法与司法认知，减少实务分歧。

结语

       强制执行权的配置必须恪守权力边界，任何自我赋权的行为都是对法治的伤害。

       在京津冀协同发展背景下，区域执法一体化是必然趋势，“没收”违建强制执行权主体的分歧，不仅影响执法效能，也损害了法治的统一性与权威性。因此，必须严格恪守“职权法定”原则，撤销或修改违法的地方规范性文件，统一区域执法标准，强化司法监督，规范“没收”违建的强制执行程序。

       注：349号试用期5年，现于2025年9月22日已过有效期。但其引出的行政机关对强制执行权的疑问，与最高人民检察院、自然资源部联合发布的土地执法查处领域违法建（构）筑物没收处置行政非诉执行监督典型案例相印证，对该主题仍有研究的意义。

参考文献

1、应松年.行政强制法教程[M]. 北京:法律出版社,2013.

2、高洁如.行政强制理论研究[M]. 北京:新华出版社,2014.

3、于立深：行政机关自我强制执行权的反思[J].东南法学,2023,(02):94-112.

4、江苏省高级人民法院行政庭课题组,史笔.关于构建土地非诉行政案件“裁执分离”模式的调研报告[J].行政法学研究,2022,(01):25-32.

5、王华伟,刘一玮.非诉行政案件裁执分离模式再思考[J].行政法学研究,2017,(03):98-112.

6、廖彩舜,周泽中.违建强制拆除权创设与实施的合法性限定[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2020,30(04):74-79.

7、白云锋.行政执法权下放法律依据之建构[J].现代法学,2025,47(02):158-173.

引用内容

[1] 《北京市没收违法建筑物处置办法（试行）》（京规字发〔2020〕349号）第5条：自没收建筑物行政处罚决定生效之日起，没收建筑物归国家所有。

[2] 《北京市没收违法建筑物处置办法（试行）》（京规字发〔2020〕349号）第6条：依法没收的建筑物，执法机关作出没收决定后，应当同时函告或报告区政府。区政府应在收到执法机关文件后30日内指定接收单位并会同执法机关同步制定处置方案。具体程序如下：......。

[3] 《自然资源行政处罚办法（2020修正）》（自然资源部令第6号，现已失效）第三十五条：自然资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后90日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。法律法规另有规定的，从其规定。

[4] 2024年7月2日最高人民检察院、自然资源部联合发布土地执法查处领域违法建（构）筑物没收处置行政非诉执行监督典型案例的通知。

[5] 《中华人民共和国行政强制法》第十三条：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

[6] 《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》（主席令第三十二号）第77条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

[7] 《中华人民共和国城乡规划法（2019修正）》（主席令第二十九号）第64条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

[8] 见《北京市没收违法建筑物处置办法（试行）》（京规字发〔2020〕349号）第2条：本市行政区域内依法没收违法建筑物的处置适用本办法。本办法所称没收的违法建筑物（以下简称没收建筑物），是指违反城乡规划、土地管理等法律法规进行建设，由执法机关进行查处并作出没收行政处罚决定的建筑物、构筑物和其他设施。

[9] 于立深.行政机关自我强制执行权的反思[J].东南法学,2023,(02):94-112.

[10] 于立深：行政机关自我强制执行权的反思[J].东南法学,2023,(02):94-112.

[11] 《中华人民共和国行政强制法》第13条：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

[12] 高洁如.行政强制理论研究[M]. 北京:新华出版社,2014.

[13] 江苏省高级人民法院行政庭课题组,史笔.关于构建土地非诉行政案件“裁执分离”模式的调研报告[J].行政法学研究,2022,(01):25-32.

  

丁素娥

建纬律师事务所 专职律师

       上海市建纬律师事务所自然资源与基础设施部专职律师，建纬工程建设全过程咨询委员会委员，外滩FTC法律专员。执业以来，专注于房地产民商事诉讼，擅长民商事再审，为多家大型国企提供诉讼及非诉讼法律服务，获得客户一致好评。

       首都经济贸易大学经济法学硕士，撰写的论文《身份、门户和绩效——中国法学研究影响因素的实证考察》发表在核心期刊。

       业务领域：房地产、建设工程、公司股权等民商事诉讼及非诉业务。

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作者 | 丁素娥

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