2026年5月22日，国务院正式发布国发〔2026〕12号《城市更新“十五五”规划》，该文件聚焦十四五期间全国城市更新领域所反映出来的各项难点，系统梳理政策逻辑与实施路径，为优化国家“十五五”期间城市更新的战略提供理论支撑、政策依据与实践指引。

       本所律师结合《城市更新“十五五”规划》（以下简称“十五五”规划）及2026年1月20日自然资源部与住房城乡建设部发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》等政策文件，尝试深度解析本轮城市更新“十五五”规划中的重要政策突破和重点措施。

       本次“十五五”规划全文包含“总体要求、激活产业动能、盘活存量潜力、改善城市品质、提升公共服务、推动低碳转型、强化城市安全、解决应急保障、促进文化发展、优化城市面貌、改善治理水平、落实数字城市、完善政策措施”等各个方面，涵盖面极为广泛。

       笔者结合自己长期在城市更新领域的实践经验，认为其核心重点在以下五个方面：

       一、国务院直接下达任务目标

       最典型的就是在2026-2030年“十五五”期间，全国范围必须完成改造城镇危旧房屋不低于50万套；新开工改造城镇老旧小区不少于5万个；改造老旧街区厂区1500个；新启动城中村改造4000个；修缮历史建筑1.5万个；新建改扩建体育场面积12.8万公顷（总计不低于1280平方公里）；提升改造城市绿地公园2万公顷（总计不低于200平方公里）；改造城市各项综合管网36.5万公里；改造应急避难场所5万个；城市基础信息数字化率不低于95%［城市信息模型（CIM）建设并得到全面应用）。“十五五”规划还要求各省、自治区、直辖市根据全国总体任务指标明确自身的分解目标、任务和措施，以保障全国任务指标的全面达成。

       此种在国务院文件中直接规定各地与各部委共同领取具体任务数量的做法较为少见，也确实反映了国务院在全国城市更新领域的目标要求更具体、明确，减少模糊地带，对有参与意愿的社会资本的投资规模预期也起到极好的引导作用。

       二、解决城市更新 “启动资金”的全国性难点。

       本次“十五五”规划中的最大亮点就是通过“财政支持政策、金融支持措施、鼓励资产证券化”等具体方式，尝试解决城市更新启动资金的全国性难点。

       在上一轮的全国性城市化浪潮中，因各地在执行中央及地方财政政策中出现偏差，在各地地方政府财政能力之外，仍通过地方政府平台举债等方式，推动各地城市基础设施建设和城市化发展，虽然取得亮眼成绩，但也导致地方隐性债务的无序扩展，带来了一些问题。而本次“十五五”规划，首次以国务院行政法规级文件明确“允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金”并且明确“中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持”，也就意味着，中央支持并鼓励地方政府按照财政规范可采用专项债发起当地的城市更新项目，将地方政府的举债从“隐债”转向“明债”，从逐步解决过去的“隐债”到逐步支持扩大符合财政规范的“明债”。这是一项重要的政策性创举，有望解决城市更新领域“政府预算内资金不足、国企举债资金违规、市场资金观望”的根本难题。相信有了政府专项债的“种子”资金，有望盘活从合规国企配资、到地方城市更新配套基金、到银行银团更新贷款等各种资金的通路，解决很多地方城市更新项目无法启动的难题。

       三、尝试解决城市更新标准化、可复制化、可持续化的难题

       本次“十五五”规划首次明确，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）和资产证券化产品，并支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等。

       尤其是明确城市更新项目可发行不动产投资信托基金（REITs），这将极大地帮助各地将符合市场经济规律，且能使得政府种子资金、相关配套资金及社会资本和投资人均能稳定得益的城市更新项目通过不动产投资信托基金（REITs）的资本化退出机制，让全社会从城市更新中稳定获益，并增加和丰富了社会资金的退出渠道。

       四、明确要求适当灵活调整城市更新领域规划与土地的特别规范

       “十五五”规划明确，增强国土空间详细规划适应性，制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单并明确规划管控要求，建立健全国土空间用途管制和规划许可制度，推行多部门并联审批和联合监管，推动土地用途和建筑功能依法合理转换。

       首先，国务院明确针对各地城市更新项目，可以对国土空间规划进行弹性适应性调整管控，同意制订混合性用地和规划领域复合利用。其次，关于利用存量土地、房产资源发展国家支持产业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策^[1]。再次，鼓励多主体合作改造，明确支持土地带方案出让。这在城市更新领域是保障社会资本参与更新项目的重要前提，但这也为地方政府如何掌握“带方案出让”的管理措施和程序提出进一步要求。最后，“十五五”规划首次提出，要依法稳妥推进工商业用地使用权续期。这是全国各个地方即将面临的土地使用权到期后合法延续的重大法律问题。

       五、有望优化城市更新项目中的税费规则

       在复杂的城市更新项目中，面对土地多次分宗、并宗、置换；政府回购或收储、社会资本或更新主体收购；各类更新参与主体分立、合并；土地联合开发、滚动开发、地上地下立体开发；在建工程或烂尾楼更新；现有建筑混合利用、各类营业功能兼容、全部或部分建筑持有与销售等等城市更新领域极其纷繁复杂的土地、规划、不动产登记领域的复杂法律实务问题，项目中涉及的税费成本认定与测算、税费征缴实务等，一直是极其棘手和难以解决的难题，以本律师经验，一个城市更新项目的生死存亡往往最终会系于税费成本。

       本次“十五五”规划，明确提出，要落实城市更新相关税费减免政策，并且合理降低土地整合、置换、联合开发中的税费负担；本律师理解，其内在含义，结合“十五五”规划全文，一是要求中央及各地税务机关，要大力支持各地城市更新，要在实务中落实国务院及国税总局关于城市更新、旧改、城中村项目中已有的税费减免政策，避免在实务中各地执行不一，规范各地税务征管手段；二是有可能推动城市更新特殊税费政策立法，以使得“土地整合、置换、联合开发”等复杂城市更新项目中的税费问题，不再成为推进城市更新的“反向枷锁”。

       本次国务院颁布的《城市更新“十五五”规划》不但对城市更新“十五五”期间下达了任务指标，更是聚焦全国城市更新就十四五规划以来所表现出的各项工作中的难点问题提出了系统化的解决方案，尤其值得全国各地方政府、各机关部委和有意参与城市更新的社会资本的关注和理解。

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[1] 2026年1月20日，自然资源部与住房城乡建设部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）文，对此处政策也有规范与指引。

邹   翊

建纬律师事务所 合伙人

上海市律师协会城市更新专业委员会 副主任

上海市规划和自然资源局 市级专家库 成员

      入选法律评级机构钱伯斯（Chambers and Partners）《大中华区指南2025》《大中华区指南2026》房地产专业律师榜单；

      曾获国务院发改委规划类二等奖、2019年度RICS亚太最佳交易奖等；

       邹翊律师毕业于华东政法大学，执业前曾在国家级开发管委会、开发集团总公司任职十一年，长期从事城市规划、区域开发、城市更新，承办过国家级援外项目和上海市区重点建设工程，并多次负责重点外资招商引资项目落地与产业服务，熟悉汽车制造、半导体设备、生物医药、新能源等领域的产业需求和法律实务问题；截至目前累计相关专业经验二十二年。

       业务类型方面：邹翊律师主要从事不动产全过程规划、投资、建设、开发、资产证券化，熟悉城市更新、基础设施建设、建筑工程与土地房地产领域争议解决等工作，还具备丰富的行政许可及行政争议解决实务经验，并对上市公司、外资企业产业服务、并购交易、公司治理与合规等领域具有丰富的法律实务经验。

       服务客户包括：国企集团、上市公司、金融投资集团和其他大型企事业单位等，服务行业范围有房地产与基础设施、金融服务、电力设备、新能源、矿业、半导体或生物医药等科技企业。

       典型业绩包括：

       （1）就全国各地多种类型收并购项目提供法律服务超50宗，累计标的超百亿元；

       （2）为多家上市公司提供民事、行政诉讼及复杂项目解决方案，资产类型包括多宗地块成片开发、大宗商业办公、高奢酒店与度假村、研发中心、工业厂房、高标物流仓库、超大型烂尾楼、在建工程、国有农场、大型产业园区、保障性租赁住宅、高尔夫球场、滩涂与岛屿、围海造田、矿产采矿权等；

       （3）多次代理央企、国企、上市公司解决诉讼、仲裁等争议纠纷，累计标的超50亿元；

       （4）多次代理央企、国企完成复杂城市更新项目投资、风控解决方案，并多次取得标志性业绩。

       （5）多次代理央企国企、金融单位、上市公司等，就建设工程EPC合同、工程代建合同、工程总包结算、施工或EPC结算纠纷争议解决等提供诉讼或非诉讼法律服务。

        （6）多次代理外资企业、上市公司、金融单位就总部落户、二期扩建、产业并购、税务或管理合规咨询等提供综合法律服务。

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作者 | 邹翊

编辑 | 建纬品牌部