《建工司法解释二》漫谈 | 第八条：保障农民工工资支付规则解析
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编者按
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》正式落地，新规对合同签署、工程款结算、优先受偿权行使等核心实务问题带来深刻影响，诸多既有经验亟待重新校准。建纬律师事务所积极响应全国管委会统一部署，上海办公室第一时间组织专业团队完成逐条研读与分析，力求将我们的理解与判断，陆续与行业同仁交流分享。
作为“一书、一团、百文、千企”四大专项行动的重要延伸，建纬律师公众号特别推出《建工司法解释二》漫谈栏目，以通俗易懂的实务视角，逐条拆解新规要点，助力广大工程企业合规经营。本期聚焦第八条，由不动产金融部夏晶、房地产部哈晓玲、工程总承包部郝运三位律师，分别从条款解读、典型案例与实务应用三个维度展开漫谈，以飨读者。
条款原文：
参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条关于保障农民工工资支付的规定，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的，人民法院依法予以支持。
本条系与建工解释二第六条的联动，本次建工解释二颁布实施后，第六条改变了多年来司法审判实践中关于“实际施工人”的表述及相关起诉路径。在调整“实际施工人”起诉路径的同时，为了农民工主体可以保护自身合法权益，结合《保障农民工工资支付条例》为其开设了专属维权通道。
在此之前，农民工系根据《保障农民工工资支付条例》向政府主管部门进行举报。有关部门接报后，依据该条例对建设单位、施工总承包单位、分包单位进行行政处罚或者处理，此为行政条线的“公力救济”。但在建工解释二颁布实施后，赋予了农民工提起民事条线的“私力救济”的诉讼途径。进一步拓宽了其权利保障途径，同时也为破解建设工程领域持续已久的欠薪矛盾提供了有效的司法应对机制。
本条援引了《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条的相关规定，上述4条规定中与先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠农民工工资有关内容释义如下：
☞ 1、第二十九条【建设单位的垫付责任】：该条规定，建设单位有义务足额拨付工程款，并将农民工工资支付至农民工工资专用账户，监督总承包单位支付农民工工资。在建设单位未依照总承包合同拨付工程款的前提下，才承担农民工工资的垫付义务，且垫付仅以未结清的工程款为限。
☞ 2、第三十条【总包单位的先行清偿责任】：该条明确，分包单位对农民工工资支付付直接责任。在分包单位拖欠农民工工资时，由总包单位先行清偿后，再向分包单位追偿；如总包单位欠付分包单位工程款的，建议在先行清偿前约定：总包单位可在其欠付分包单位工程款范围内直接抵扣先行清偿的农民工工资；如总包单位未欠付分包单位工程款的，则另行追偿。同样，项目如果发生转包情形，同样由总包单位按照该原则先行清偿、追偿。
需特别注意的是，总包单位在收到《行政处理决定书》时，往往会以建设单位欠付工程款为由，要求政府主管部门依据第二十九条，让建设单位承担责任，而政府部门通常不会采纳该抗辩。就此，笔者分析如下：
一方面，政府主管部门在适用第三十条规定进行处理时，相较第二十九条没有适用前提及限制。在此情形下，直接要求总包单位先行清偿更为便捷。另一方面，如政府部门要让建设单位承担垫付责任，则还应先依法查清未结清的工程款，相关流程及认定程序更为繁琐。在此情况下，其适用第三十条本身就无限制且有条例依据，更便于推进农民工依法维权。
☞ 3、第三十六条【违法发包等情形的清偿责任】：该条明确，建设单位或总包单位存在违法发包、分包，施工单位（包括总包、分包）存在挂靠/资质借用，导致拖欠农民工工资的，均由其直接承担清偿责任。
☞ 4、第三十七条【项目建设违法违规的清偿责任】：该条明确，建设单位在建设项目规划与施工全过程中的合法合规性审查义务。如因建设单位违反规划、建设相关法律法规，致使项目被责令停工、整改或终止施工，并因此造成农民工工资拖欠的，则由该建设单位依法承担清偿责任。
对于农民工而言，建工解释二新增的维权途径意味着从“被动等待主管部门完成调查、处罚、处理”到“自行搜证、起诉主张”的根本改变。日后，需要更注重自身用工证据的留存，包括劳动合同、考勤记录、工资银行转账凭证等基础材料，才能在诉讼中有据可依。
对于建设单位、施工单位而言，本次建工解释二新增的农民工工资维权途径，无疑为其项目的内控、合规提出了更高的标准和要求。做好合法、合规建设、农民工资专户设立、下游单位资质审查，实名制用工管理不再仅仅是应对行政监管的形式要求，更是防范民事败诉风险的核心屏障。只有将合规管理嵌入项目全流程，才能切实隔断欠薪风险向自身传导的链条，真正实现法律风险防控与项目稳健推进的有机统一。
何某等与某工程公司、某建设公司等合同纠纷案
（2026年）最高法发布建设工程施工合同纠纷典型案例
➢ 裁判要旨
农民工持分包单位出具的工资欠条起诉，且不涉及其他争议的，由施工总承包单位先行清偿，再依法追偿。
➢ 案情简介
某建设公司（以下简称“甲公司”）为案涉项目的施工总承包单位，某工程公司（以下简称“乙公司”）是该项目园林工程的分包单位。项目已竣工验收并投入使用，但两公司之间始终未完成结算。乙公司招用何某等人进场施工，工资欠条显示，该公司尚欠何某等人工资13万余元。何某等人起诉请求乙公司、甲公司支付工资13万余元及利息。
➢ 法院认为
分包单位应足额支付其招用的农民工工资。依据《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督；分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法追偿。何某等人以工资欠条提起诉讼，不涉及其他争议，乙公司对农民工工资支付负直接责任，甲公司应对何某等人的工资先行清偿，清偿后可依法追偿。
法院最终判决：甲公司、乙公司共同向何某等人支付13万余元工资及利息。
➢ 案例评析
本案系最高人民法院为便于准确理解《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》有关条文，配套发布的六个建设工程施工合同纠纷典型案例之一，集中体现了该解释第八条的核心要义：
☞ 一是明确总包单位先行清偿责任具有法定独立性，不以总包与分包完成结算、确认欠付工程款为前提，清偿后可另行追偿，从制度上避免上下游结算扯皮影响农民工工资支付保障。
☞ 二是畅通农民工维权路径。本案中，何某等人以工资欠条提起诉讼且不涉及其他争议，符合《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第十五条关于按普通民事纠纷受理的规定，无需经过劳动仲裁前置程序，大幅降低了农民工的维权门槛。
☞ 三是厘清农民工工资保障与工程款主张双轨并行的逻辑。农民工可直接向总包主张工资，分包单位仍可依法向发包人主张工程款，两条路径互不干扰，保障农民工劳动报酬及时兑现。
陈某等诉贺某、某乙公司、某甲公司劳务合同纠纷案
（2024年）湖南省高级人民法院转载典型案例
➢ 裁判要旨
总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放情况未尽监督义务，致使农民工工资被拖欠的，应由施工总承包单位先行清偿，再依法追偿；存在违法再分包情形的，分包人应对其使用不具备合法资质的个人派遣的农民工工资承担清偿责任。
➢ 案情简介
某甲公司将某项目部分工程分包给某乙公司，乙公司又将部分工程违法分包给贺某施工。贺某挂靠某丙公司，招用陈某等11人进场工作。工程完工后，乙公司与贺某结清工程款，贺某领取款项后未向陈某等人支付工资，而是出具欠条确认欠薪数额。后贺某未按约付清劳务费用，陈某等11人诉至法院，请求贺某、乙公司、甲公司支付拖欠工资。
➢ 法院认为
贺某系挂靠丙公司实际施工，其向陈某等11人出具欠条，应承担直接清偿责任。乙公司将其分包的工程再分包给不具备用工主体资格的贺某施工，该合同因违反法律禁止性规定无效。依照《保障农民工工资支付条例》第十八条“用工单位使用个人、不具备合法经营资格的单位或者未依法取得劳务派遣许可证的单位派遣的农民工，拖欠农民工工资的，由用工单位清偿，并可以依法进行追偿”之规定，在陈某等11人劳务费实际被拖欠的情况下，即便乙公司已与贺某结清工程款，亦不能成为其免责理由，乙公司仍应向陈某等11人清偿劳务费用。
甲公司系案涉项目施工总承包方，依据《保障农民工工资支付条例》第三十条“施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿”之规定，甲公司未尽到对分包单位用工和工资发放情况的全面监督义务，致使陈某等11人工资被拖欠，应依法承担先行清偿责任。
法院最终判决：贺某、乙公司、甲公司向陈某等11人支付拖欠的农民工工资。
➢ 案例评析
本案明确了违法再分包情形下的裁判规则：即便分包人已与下游实际施工人结清工程款，仍应对其使用不具备合法资质的个人招用的农民工工资承担清偿责任；总承包单位未尽用工及工资发放监督义务的，仍需对欠付农民工工资承担先行清偿责任。
某建设公司诉某工程公司追偿权纠纷案
（2021）沪02民终11027号
➢ 裁判要旨
施工总承包单位先行清偿分包单位拖欠的农民工工资后，依法享有追偿权；分包单位以总包单位欠付其工程款为由拒绝返还垫付款的，不予支持。
➢ 案情简介
某建设公司（以下简称“甲公司”）承包某工程项目后，与某工程公司（以下简称“乙公司”）签订《土建结构工程劳务合同》，将工程中土建结构所有劳务内容以劳务清包方式发包给乙公司。因乙公司拖欠农民工工资，甲公司依据上海市某局《责令整改通知》，代乙公司垫付农民工工资193.78万元。后甲公司起诉请求乙公司返还垫付款193.78万元及利息。乙公司辩称甲公司欠付其工程款，主张追偿权的前提应是不欠付工程款，双方就工程款是否结算完毕另行诉讼，故应驳回甲公司诉讼请求。
➢ 法院认为
依据《保障农民工工资支付条例》第三十条第三款规定，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。本案中，乙公司拖欠农民工工资，甲公司作为施工总承包单位代其垫付了相关款项，乙公司应当返还甲公司垫付款并偿付相应利息损失。乙公司上诉称甲公司欠付其工程款，无法作为其拒绝偿还垫付款的确实理由。二审法院认为：一审认定应由乙公司返还甲公司垫付款并偿付其相应利息损失，具有事实与法律依据，予以认可。乙公司的上诉请求不能成立，予以驳回。
法院最终判决：驳回上诉，维持原判，乙公司向甲公司支付垫付款193.78万元及利息。
➢ 案例评析
本案明确了施工总承包单位依据《保障农民工工资支付条例》第三十条先行清偿农民工工资后，依法享有对分包单位的追偿权，该追偿权不以“施工总承包单位是否欠付分包单位工程款”为前提。
本条司法解释明确了可向建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位提出权利主张的主体为“参与工程建设的农民工”，在司法实践中该如何证明和审查该身份，是适用本条司法解释的首要问题。法律实务中应注意以下方面：
✦ 其一，“农民工”不必然是农村户籍。虽然《保障农民工工资支付条例》第二条第二款规定：“本条例所称农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民。”部分法院也据此严格以农村户籍作为判断标准。但司法实践中对“农民工”的审查认定已呈现出突破农村户籍的限制，更加倾向于对其所实际从事劳动内容、工资水平进行实质性审查。例如（2024）粤01民终22364号案中，广州中院就认为“对于农村居民这一要素，应兼顾各地实际，考虑各地城镇化程度和现代化治理水平，并结合常识性、普遍性社会认知判断标准，从有利于实现保障农民工工资支付的立法目的，从有利于最大程度保障农民工合法权益的角度进行把握，不能过于机械理解或者限定过于严格。”（（2025）川0108民初2894号等案件亦有类似判决观点）
✦ 其二，“参与工程建设”应作实质性审查。从举证及审查认定的角度，“参与工程建设”的证据主要包括：（1）建立用工关系的书面凭证，如劳动合同、劳务协议、用工协议等；（2）为工程建设提供劳动的痕迹，如实名制考勤记录、施工现场进出记录、现场照片或视频、施工日志及监理日志的记录、工服/工牌等；（3）与工资相关的材料，如工资台账、收款凭证、工资欠条等。此外，工友证言等也可作为辅助证据与前述证据材料相互印证。
根据“谁主张谁举证”的民事诉讼规则，原告不仅需要证明其“参与工程建设”，还需要对“欠付工资”情况承担举证责任，实务中应关注如下要点：
✦ 第一，证据形式方面，原告收集的证据主要围绕工资标准、已完成工作量、欠付工资金额等方面，包括但不限于：用工协议、工资确认单、用工及工资台账、过往发放记录及凭证、劳动监察部门的欠薪调查材料等。
✦ 第二，“欠付工资”一般指纯粹的个人劳动/劳务报酬，不含任何管理费、材料款、机械租赁费等。若原告主张的欠付工资中涉及前述款项的，其身份可能被认定为接受转包或者违法分包的个人、组织农民工的班组长等，而非农民工个人，本条款将无法得到适用。
✦ 第三，拖欠农民工工资争议的“举证责任”倒置规则。根据《保障农民工工资支付条例》第五十条等规定，对于拖欠农民工工资的争议，用人单位应当提供依法由其保存的劳动合同、职工名册、工资支付台账和清单等材料；不提供的，依法承担不利后果。其中，工资支付台账、用工管理台账应至少保存3年。
为防范欠薪纠纷及相关法律风险，建设单位及总承包单位应在以下方面加强合规管理：
✦ 第一，严格落实农民工用工实名制管理。为避免用工实名制流于形式，工程项目可设立闸机通道，强制进场人员通过人脸识别等生物识别技术进出打卡，只有进行了实名制登记的农民工才能进场。
✦ 第二，总包单位应开立工资专户。根据《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》的相关规定，总承包单位应在合同签订之日起30日内在项目所在地开立专项用于支付农民工工资的存款账户，并与建设单位、开户银行签订资金管理三方协议。
✦ 第三，建立人工费用分账与“总包代发”联动机制。建设单位实行工程款与人工费分账管理，并按约定将人工费用足额拨付至农民工工资专户；分包单位编制工资支付表并经农民工本人签字后上报总包单位，由总包单位审核分包单位编制的工资支付表，并通过专户直接将工资按月支付至农民工本人银行账户，以确保农民工工资不被分包人、班组长等主体转移占用。
✦ 第四，严格规范市场经营行为，强化合同层面的工资支付约束。一方面，在当前《建工解释二》强化府院联动整治建筑市场的背景下，建设单位应避免将工程发包给不具有相应资质的单位，总包单位应避免实施转包、违法分包及挂靠行为，以免基于前述违法行为而遭受行政处罚、并触发直接清偿农民工工资的民事责任；另一方面，建设单位/总包单位应在施工合同中明确约定工程款计量周期及进度结算办法、人工费用的数额或比例、拨付人工费用的周期/日期及相应违约金等内容，通过违约责任保障工资及时、足额支付。
夏晶建纬律师事务所 合伙人
所属部门：不动产金融部
业务专长：建工地产、物业管理、并购融资
简介：上海市建纬律师事务所党总支纪律委员、第二党支部书记、不动产金融部合伙人，上海市律师协会物业管理专业委员会秘书长，上海市律师协会认证“建筑房地产”专业律师。执业以来，为旭辉、万科、绿地、龙湖、金地、新城、阿里巴巴、麦当劳、上海隧道、上海路桥、南宁建宁水务、国科新能源等世界及中国500强企业、政府及下辖机构等提供专业法律服务。
所属部门：房地产部
业务专长：建设工程、工程总承包、房地产领域争议解决及全过程法律服务。
简介：一级造价师、一级建造师、高级工程师，二十年造价咨询经验。擅长工程价款结算、工期延误索赔、质量缺陷责任等技术与法律交叉的复杂争议；兼任多家机构建设工程调解员，及高校工程造价研究所兼职教授。
所属部门：工程总承包部
业务专长：能源建设（水利、矿建、风光储等）、基础设施及新基建（特高压、数据中心、通信基站等）等相关领域法律服务。
简介：西北政法大学法学硕士（环境与资源保护法方向）、现任上海市建纬律师事务所合伙人、党总支青年委员、青工委副主任。
END
条文解读编写人 | 夏晶
典型案例编写人 | 哈晓玲
实务应用编写人 | 郝运
审稿人 | 韩如波
编辑 | 建纬品牌部
