行政机关协助法院办理土地欠费单位不动产转移登记的实践及反思

作者：曾迎春

一、问题的提出

人民法院在办理执行案件中，如需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院将向有关单位发出协助执行通知书，要求有关单位协助办理。实践中，当被执行人的不动产被拍卖、变卖或者抵债时，人民法院会要求不动产登记机构协助办理被执行人不动产权属转移登记手续，而当该不动产存在欠缴土地出让金、土地租金等费用时，不动产登记机构按照不动产登记要求，不得为欠缴土地相关费用的不动产办理转移登记手续。此时，法院、不动产登记机构与不动产新权利人往往对欠付费用的承担问题发生争议，最终导致不动产转移登记迟迟无法办理，甚至引发新的诉讼。对此应当如何处理，这是本文探讨的主要问题。

二、不动产欠缴土地出让金、土地租金的成因

根据国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”按照前述规定，在正常情况下，土地使用者在取得土地使用证前，应当先缴清土地出让金。但实践中仍存在持有土地证的用地单位欠缴土地出让金、土地租金的情形。具体如下：

（一）出让土地的土地使用人原享受优惠地价，但后期丧失享受优惠地价的资格，应当补交土地出让金而未交

按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。

商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。

采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”因此，土地出让的方式包括公开招拍挂方式出让以及协议出让，以公开出让为原则，协议出让为例外。实践中，协议出让的土地往往是政府招商引资时给与投资方一定的地价优惠，投资方也往往会附带一定的承诺，例如投资规模、纳税数额、用工数量等，并且一般土地协议都会要求投资方股东不得变更或者土地在一定年限内不得转让等等，一旦发生上述可导致土地使用权人丧失享受优惠地价的事件，土地出让方将要求土地使用权人补交土地出让金。

笔者办理的一起土地使用权出让合同纠纷案件中，土地出让合同明确约定受让人享受优惠地价的前提是股东不允许变更，否则出让人有权要求受让人补交优惠地价。但土地使用权人在享受优惠地价并办理土地登记后，因其股东经营困难，将股权转让。股权转让当时土地部门并未发现，直到土地使用权人到土地部门办理抵押时，土地部门才知道土地使用权人的股东发生了变更，便要求土地使用权人补交土地出让金，否则不予办理抵押登记。该土地使用权人便与土地部门签订了补充协议，同意补交。但事后土地使用权人却未能依约补交土地出让金，笔者代理土地部门起诉，获得胜诉。所以，在土地使用权人持有土地证的情况下，仍然可能存在欠缴土地出让金的情形。

（二）土地使用权人欠缴土地租金的成因

我国国有土地租赁制度的法律依据来源于1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条：“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。”国有土地租赁是国有土地出让的补充方式，实质上是以分期方式支付土地出让金，该制度的实施，可以解决政府新开发片区的投资人资金压力大的问题，在一定程度上有利于新区的开发建设。土地部门作为出租人一般与作为承租人的土地使用人签订《国有土地租赁合同》，承租人一般按年支付土地租金，也可以取得有效的土地使用权登记，办理土地证。在这种情况下，当承租人未依约交纳土地租金时，就发生了欠费的情形。

三、不动产登记机构对欠缴土地出让金、土地租金的不动产不予办理转移登记的依据

《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件: （一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；……”《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的,应当根据不同情况,提交下列材料:……(七)相关税费缴纳凭证;……”根据上述规定，房地产转移登记的前提条件就是土地出让金、土地租金全部交清，不存在欠费情况。

因此，不动产土地出让金或者土地租金没有缴清的情况下，该不动产本身存在不可转移的法律瑕疵。当相关权利人到不动产登记机构申请转移登记，如该不动产存在土地欠费情形，不动产登记机构将要求申请人交清欠费。但如果法院向不动产登记机构发出协助执行通知书，要求其办理转移登记时，上述土地欠费情况能否成为不动产登记机构拒绝办理的合理理由，笔者将在下文进一步论述。

四、实践中法院对于被执行人不动产的处置存在的问题

实践中，法院在执行案件中处置被执行人的不动产，一般先进行查封，再通过拍卖、变卖或抵债方式处置。

根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》（法释〔2004〕16号，以下简称《拍卖规定》）第十条规定：“执行人员应当对拍卖财产的权属状况、占有使用情况等进行必要的调查，制作拍卖财产现状的调查笔录或者收集其他有关资料。”该条规定明确要求执行人员在拍卖前对拍卖财产进行必要的权属调查，但对于财产的欠费情况是否属于调查范围并未明确规定。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号，以下简称《三部门通知》）作为专门针对房地产执行的规定，也仅规定：“人民法院对土地使用权、房屋实施查封或者进行实体处理前，应当向国土资源、房地产管理部门查询该土地、房屋的权属。”同样没有规定法院在处置不动产前需要调查土地是否欠缴土地出让金、土地租金。这就造成法院在实体处理不动产前，并不了解该不动产是否存在土地欠费。

如果法院采取公开拍卖方式处置被执行人的不动产，按照目前最常用的网络拍卖方式，一般会在拍卖须知上告知竞买人：“标的物以实物现状为准，法院不承担拍卖标的瑕疵保证。特别提醒，有意者请亲自到相关部门详细咨询限购、过户等相关政策，过户风险自行承担。未咨询的竞买人视为对本标的现状的认可，责任自负。拍卖成交买受人付清全部拍卖价款后，凭法院出具的执行裁定书、协助执行通知书及拍卖成交确认书自行至相关管理部门办理标的物权属变更手续。标的物交付手续由买受人自行办理，所有涉及的税费及办理权证所需费用按法律规定办理，所产生的其他费用由买受人负担。[ 来源于京东司法拍卖网站公示内容]”此类竞买须知虽没有明确要求竞买人承担原土地使用权人的土地欠费，但已经告知竞买人自行了解标的物瑕疵，一般可为最终解决争议提供依据。

但如果法院拍卖、变卖须知没有上述明确规定，或者通过以物抵债方式处理被执行人的不动产，该不动产的新权利人不了解该不动产的欠费情况，当不动产登记机构拒绝为新权利人办理转移登记时，矛盾便浮出水面。

五、不动产登记机构拒绝协助法院办理土地欠费不动产转移登记的合法性

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十一条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”《三部门通知》规定：“三、对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。

国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。”

在实践中，法院根据上述规定，都会要求不动产登记机构无条件协助办理不动产转移登记，即便该不动产存在土地欠费的问题。如果不动产登记机构坚持土地欠费不清，不予办理转移登记，法院甚至会按照民诉法的规定采取罚款、拘留等强制措施。但对于法院此种做法的合法性，笔者并不认可。

首先，法院在实体处置被执行人不动产前，依法必须进行必要的前期调查，虽然《拍卖规定》明确要求执行人员调查权属和占有情况，但也要求执行人员收集相关材料，这就应该包括标的物重大瑕疵的材料，如本文强调的土地欠费情况。

其次，法院在拍卖或者变卖前有义务告知竞买人标的物的重大瑕疵，或者应当向竞买人释明其有义务自行了解标的物瑕疵。如果是以物抵债，也应该给当事人做笔录，释明前述情形。

再次，法院的协助执行通知书并不能代替全部的不动产转移登记材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条规定：“当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。

有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：

（一）人民法院持生效法律文书和协助执行通知书要求不动产登记机构办理登记的；……”

第三十八条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：

（一）不动产权属证书；

（二）买卖、互换、赠与合同；

（三）继承或者受遗赠的材料；

（四）分割、合并协议；

（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；

（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；

（七）相关税费缴纳凭证；

（八）其他必要材料。

不动产买卖合同依法应当备案的，申请人申请登记时须提交经备案的买卖合同。”

按照上述规定，法院的生效法律文书只是赋予不动产权利人单方申请的权利，并没有规定不动产权利人可以仅凭法律文书而在不提交其它任何材料的情况下就办理转移登记。尤其是税费这一项，是不可免除的要件，不能因为权利人有法律文书，就可以不交税，不交欠费。

因此，不动产登记机构拒绝协助法院办理土地欠费不动产转移登记具有合法性。

六、关于进一步完善法院执行规定与不动产登记规定的建议

第一，《拍卖规定》、《三部门通知》对于法院执行人员对执行标的的调查规定过于笼统，建议明确要求执行人员对土地欠费情况进行调查。

第二，实践中，存在大量通过以物抵债方式实现不动产权属转移的情形。法院做出此类以物抵债裁定前，应当向获得抵债不动产的权利人释明抵债标的物存在的土地欠费等风险情况。

第三，法院委托评估机构对被执行人的不动产进行评估时，应当要求评估机构对影响不动产价值的重大情况予以披露，如果不动产存在欠费情况，应当在评估报告中明确予以扣减，最终体现在评估价值当中。

第四，对于法院行使罚款、司法拘留等权力应当更加谨慎，协助义务人如有拒绝办理的明确依据，不应当视为违反民诉法的规定。

以上文章发表于《辽宁律师》2019年12月第6期